I. CONSIDERAZIONI GENERALI

Su iniziativa della Presidenza olandese dell'Unione Europea (UE), il 26 aprile 1997 si è tenuta all'Aja una Conferenza Ministeriale sulla questione della Tratta delle donne a scopo di sfruttamento sessuale.

Erano presenti in qualità di osservatori i rappresentanti dei seguenti paesi candidati. Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Slovacchia, Slovenia, Ungheria e Cipro.

Gli Stati Membri della UE hanno riaffermato il proprio impegno a massimizzare la cooperazione nella lotta contro la tratta di esserci umani, e in particolare contro la tratta delle donne, e hanno concordato, la presente dichiarazione al fine di rispondere alle istanze dei popoli d'Europa.

Gli Stati Membri ritengono che la tratta delle donne a scopo di sfruttamento sessuale sia una forma grave di criminalità organizzata a livello internazionale, oggi in espansione, e fonte di alti profitti con forme di rischio relativamente basse per i trafficanti. Negli ultimi anni, la questione della tratta delle donne è stata oggetto di attenzione crescente, a livello sia nazionale che internazionale. La Dichiarazione di Pechino della Quarta Conferenza mondiale delle Nazioni Unite sulle donne ha sottolineato l'esigenza urgente di agire contro questa forma specifica di violazione dei diritti umani delle donne.

A livello europeo sono state assunte iniziative in materia di tratta di esseri umani, fra le quali l'adozione da parte del Parlamento Europeo di una risoluzione sulla tratta di esseri umani, nel gennaio 1996, e le proposte d'azione rivolte agli Stati Membri, elaborate nell'ambito del Consiglio d'Europa.

Il Consiglio della giustizia e degli Interni ha adottato quattro azioni congiunte per combattere la tratta di esseri umani, su iniziativa della Presidenza Europea e del Belgio:

I. estensione del mandato dell'Unità Europea Antidroga (EDU) al campo delle tratta di esseri umani;

2. istituzione di un programma di incentivi e di scambio per combattere il commercio di esseri umani (programma STOP);

3. creazione da parte dell'EDU di un repertorio dei centri di eccellenza;

4. azione congiunta sulle azioni per combattere la tratta di esser* umani e lo sfruttamento sessuale dei minori.

L'ambito di queste azioni congiunte riguarda tutti gli esseri umani.

La Dichiarazione Ministeriale dell'Aja è centrata sulla tratta delle donne, in quanto le esigenze particolari delle donne e gli atti di violenza contro le donne richiedono anche azioni e risposte specifiche, come è stato sottolineato dalla Dichiarazione di Pechino del 1995. Per questo motivo sono state già assunte una serie di iniziative a livello europeo in materia di tratta delle donne. Fra di esse, l'iniziativa assunta dalla Commissione Europea in collaborazione con 1 'Organizzazione Internazionale per le Migrazioni, di una Conferenza Europea sulla tratta delle donne a Vienna (giugno 1996), da cui è scaturita la Comunicazione al Consiglio e al Parlamento Europeo del novembre 1996, sulla tratta delle donne allo scopo di sfruttamento sessuale, che faceva seguito alle raccomandazioni della Conferenza di Vienna.

In linea con l'esigenza di un approccio congiunto e coordinato all'interno degli Stati Membri dell'Unione Europea, e facendo tesoro delle iniziative succitate, la seguente Dichiarazione mira a presentare un insieme di misure coerenti e concrete. La presente Dichiarazione copre sia l'area di competenza delle Pari Opportunità fra Uomini e Donne, che quelle della Giustizia e degli Affari Sociali. Essa raccomanda misure a livello nazionale ed europeo per prevenire la tratta, incoraggiare le vittime a denunciare la tratta alla polizia, nonché dare loro assistenza, indagare, individuare, e perseguire i trafficanti, fornire alle vittime adeguata protezione, assistenza appropriata e sostegno, e assicurare una risposta appropriata da parte del sistema giudiziario, in termini di '1rattamento corretto".

Ai fini della Dichiarazione Ministeriale dell'Aja, per tratta delle donne si intende ogni comportamento che faciliti l'ingresso legale o illegale di donne nel territorio di un paese, nonché il loro transito, soggiorno 0 Uscita dallo stesso, allo scopo di sfruttamento sessuale a fine di lucro, tramite coercizione, in particolare violenza o minacce, o inganno, abuso di autorità, o altra forma di pressione tale per cui alla persona interessata non sia data altra scelta accettabile e reale, se non quella di subire la pressione o abuso in questione.

La tratta delle donne costituisce una flagrante violazione dei diritti umani delle donne, che può essere affrontata solo attraverso un approccio coordinato e multidisciplinare, che coinvolga tutti i soggetti interessati, le ONG, le autorità competenti in campo sociale, giudiziario, in materia di immigrazione e di tutela dell'ordine pubblico. Essa richiede azioni e cooperazione a livello sia nazionale che europeo e internazionale. Purtuttavia, le responsabilità principali competono agli Stati Membri.Essendo ampiamente riconosciuto il ruolo delle ONG in quanto agenti di mutamento e fonte di sostegno per le donne coinvolte, alle ONG dovrebbe essere fornito il sostegno dei governi degli Stati ~4embri.

L'obiettivo della presente Dichiarazione Ministeriale dell'Aja su linee guida europee per

misure efficaci di prevenzione e lotta contro la tratta delle donne a scopo di sfruttamento sessuale, è di incoraggiare ulteriori azioni in materia di prevenzione, indagine e azione penale, e sostegno e assistenza appropriata, coerentemente con l'esistente quadro giuridico e di bilancio e con le competenze a livello nazionale e europeo.

Questa Dichiarazione, elaborata nello spirito della Piattaforma d'Azione di Pechino, non pregiudica gli obblighi assunti dagli Stati membri ai sensi delle convenzioni internazionali da loro ratificate, inter alia, la Convenzione del 1949 per la soppressione della tratta di esseri umani e dello sfruttamento della prostituzione di terzi, e la Convenzione del 1979 per l'eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne (CEDAW).

II. COOPERAZIONE A LIVELLO EUROPEO E INTERNAZIONALE IN MATERIA DI PREVENZIONE, INDAGINE E AZIONE PENALE, SOSTEGNO E ASSISTENZA APPROPRIATA

H. 1. Cooperazione fra Stati Membri dell'UE

* Promuovere un processo attivo di cooperazione generale, in accordo con la politica integrata multi disciplinare proposta dalla Comunicazione della Commissione sulla tratta delle donne del novembre 1996,Tra Stati Membri e istituzioni dell'Unione Europea.

* Sviluppare un'azione coordinata permanente per incrementare la cooperazione, in particolare in campo giudiziario, in accordo con l'azione congiunta del febbraio 1997.

* Assicurare un attento monitoraggio da parte del Consiglio della Giustizia e degli Interni, nella prospettiva di giungere ad una sua piena attuazione entro la fine del 1999, sull'azione congiunta citata, ed in particolare sulle misure nazionali che riguardano la criminalizzazione di determinati tipi di comportamenti, le sanzioni applicate, e, ove appropriato, le misure amministrative, nonché i poteri e le tecniche d'indagine adeguati, che consentano di indagare e perseguire efficacemente i reati in questione.

* Sviluppare lo scambio di informazioni sulle reti criminali, utilizzando appieno le strutture della Unità Europea Antidroga (EDU) dell'Europol ed il supporto analitico da essa fornito, in attesa dell'entrata in vigore della Convenzione Europol.

* Utilizzare appieno le risorse comunitarie esistenti, al fine di promuovere le reti ONG a livello europeo e i progetti pilota delle ONG a sostegno delle vittime della tratta negli Stati Membri, e di incoraggiare la cooperazione delle reti ONG europee e della Commissione Europea su base continuativa.

* Utilizzare appieno il programma pluriennale STOP adottato nel novembre del 1996 dal Consiglio della Giustizia e degli Interni, dedicato ai responsabili della lotta contro la tratta di esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei minori, per riempire i vuoti che sono stati individuati, ad esempio nel campo dei dati e della ricerca, della diffusione delle informazioni e della formazione.

H.2. Cooperazione fra Stati membri della UE e paesi candidati

* Migliorare la cooperazione con i paesi candidati, nel quadro del dialogo strutturato, in particolare nel campo della Giustizia e degli Interni.

* Utilizzare appieno i programmi PHARE e LIEN, oltre a promuovere la partecipazione dei paesi dell'Europa centro-orientale al programma STOP.

11.3. Cooperazione a livello europeo e con i paesi d'origine

Promuovere una collaborazione attiva fra Stati Membri dell'Unione Europea, istituzioni della Comunità Europea, e Consiglio d'Europa, al fine di sviluppare un'azione continua e coordinata di prevenzione e lotta contro la tratta delle donne e di controllare l'attuazione delle politiche a ciò correlate.

* Sviluppare i programmi esistenti della Comunità Europea di cooperazione con i paesi d'origine, e utilizzare altre linee di bilancio esistenti per finanziare le iniziative delle ONG per combattere la tratta delle donne, quali i programmi di assistenza e contro l'esclusione sociale, e le misure speciali per facilitare il reinserimento nel paesi d'origine.

11.4. Cooperazione con il sistema ONU e l'Interpol

* Contribuire in modo continuativo al lavoro del Comitato ONU sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne (CEDAW), riferendo ad esso le misure assunte, comprese quelle sull'attuazione dell'articolo 6 della Convenzione CEDAW, e sugli ostacoli incontrati nel campo della lotta contro la tratta delle donne e dell'assistenza alle vittime.

* Incoraggiare e sostenere il lavoro sul tema della tratta delle donne della Relatrice Speciale dell'ONU sulla violenza contro le donne, che ha individuato in questi atti una delle cause della violazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali delle donne e delle bambine, fornendole tutte le informazioni rilevanti in materia.

* Utilizzare appieno le strutture dell'Interpol in particolare in relazione ai paesi d'origine e di transito.

III. AZIONI DA INTRAPRENDERE A LIVELLO NAZIONALE NEL CAMPO DELLA PREVENZIONE, INDAGINE, AZIONE PENALE, SOSTEGNO E ASSISTENZA ADEGUATI

Ai sensi del diritto internazionale ogni stato ha il dovere di rispettare e assicurare il rispetto dei diritti umani, il che comprende il dovere di:

- prevenire le violazioni;

- indagare sulle violazioni, ed assumere iniziative appropriate contro i responsabili;

- fornire rimedi e assistenza appropriata a coloro che hanno subìto danni dalle suddette violazioni.

Di conseguenza, le misure che gli stati assumono dovrebbero mirare alla prevenzione, all'indagine e azione penale, all'assistenza e sostegno alle donne coinvolte, comprese le opportunità di ristoro. Solo nell'ambito di un approccio integrato a tutti i livelli, si può prevenire e combattere con efficacia la tratta delle donne.

III. 1. PREVENZIONE

Punti d'azione per gli Stati Membri.

III. I. I. Campagne di informazione

* Organizzare o incoraggiare e fornire sostegno a campagne di informazione e prevenzione nei paesi d'origine e destinazione mirate a chiarire le opportunità, le limitazioni e i diritti in caso di migrazione, in modo tale da consentire alle donne di prendere decisioni informate e cercare aiuto in caso di tratta.

* Promuovere il coinvolgimento nelle attività di informazione e prevenzione di ambasciate e consolati nei paesi d'origine.

* Sviluppare programmi in collaborazione con le ONG, sia nei paesi d'origine che di destinazione, laddove esse si trovino nella posizione migliore per arrivare alle donne coinvolte. A queste fine alle ONG andrebbe fornito un sostegno efficace, fra le altre cose attraverso la cooperazione allo sviluppo.

111.1. 2. Formazione

* Sostenere programmi di formazione e potenziamento delle capacità per la polizia, la magistratura e altri operatori nel campo dell'assistenza legale, psicologica, medica e sociale, e promuovere la cooperazione fra istituzioni.

* Assicurare la formazione del personale sanitario e di altri professionisti in ambito sanitario, per metterli in condizione di riconoscere e fornire terapie adeguate alle vittime della tratta.

III.I. 3. Cooperazione con i paesi d'origine

* Promuovere, attraverso accordi multilaterali e bilaterali con i paesi d'origine, il miglioramento della condizione sociale, economica e giuridica delle donne nei paesi d'origine, fornendo sostegno alle agenzie governative e alle ONG che lavorano per conferire maggior potere alle donne (empowerment).

* Sostenere programmi appropriati di formazione e potenziamento delle capacità.

* Promuovere e facilitare lo scambio di informazioni fra le organizzazioni interessate nei paesi d'origine e di destinazione.

* Mettere in campo nei paesi d'origine programmi di assistenza e sostegno per le donne dei gruppi maggiormente a rischio, che comprendano la formazione, la formazione professionale di base, la consulenza in materia di opportunità occupazionali, e lo scambio di informazioni sulle esperienze migliori.

III. 1. 4. Relatori nazionali

* Istituire o esplorare la possibilità di designare relatori nazionali, che riferiscano ai governi sull'entità della tratta delle donne, e sulla prevenzione e lotta contro di essa.

* Sviluppare criteri per riferire sull'entità della tratta delle donne, sulla sua natura e sui suoi meccanismi, e sull'efficacia di politiche e misure che riguardano questo fenomeno.

* Incoraggiare la cooperazione su base continuativa fra relatori nazionali.

III. 1. 5. Ricerca

* Avviare, incoraggiare e sostenere la ricerca finalizzata all'elaborazione di politiche corrette, in particolare attraverso il programma STOP, in base alle definizioni minime sopra formulate, in modo da raccogliere dati raffrontabili in merito a: 1) entità, natura e meccanismi !ella tratta delle donne; 2) esigenze e prospettive delle donne coinvolte; e 3) effetti delle politiche e delle misure, considerando che esiste un consenso diffuso sul fatto che la tratta delle donne è un problema di notevole entità e che esiste una carenza di informazioni (comparabili), comprese le informazioni sull'impatto delle misure, carenza causata fra le altre cose dalle differenti definizioni utilizzate.

* Incoraggiare e sostenere la cooperazione nelle attività di ricerca finalizzate all'elaborazione di politiche, in modo da assicurare una raffrontabilità dei dati a livello europeo e internazionale.

111.2. INDAGINE E AZIONE PENALE

Le indagini e l'azione penale contro la tratta delle donne devono essere mirate a colpire gli autori del reato e non coloro che sono vittime di queste pratiche.

Una condizione di importanza critica per un'efficace individuazione, indagine e azione penale contro i trafficanti è la disponibilità delle donne interessate a fare denuncia alla polizia e a testimoniare.

L'esperienza pratica dimostra che le donne spesso evitano di far denuncia alle autorità in quanto ciò comporta l'arresto, la detenzione e l'espulsione in quanto immigrate clandestine e/o prostitute.

Esiste pertanto l'esigenza di misure che assistano e incoraggino le vittime a sporgere denuncia alla polizia contro gli autori del reato e a testimoniare, che rendano più efficace la risposta da parte del sistema di giustizia penale, assicurandosi che sia fondata su un "trattamento corretto" adeguato, ad esempio tramite l'elaborazione di specifiche linee guida per la polizia e i pubblici ministeri, esiste inoltre l'esigenza di formare ed addestrare la polizia e gli altri operatori giudiziari che si occupano di vittime della tratta.

Punti d 'azione per gli Stati Membri:

111.23. Misure per assistere e incoraggiare le vittime a sporgere denuncia alla polizia e a testimoniare

* Fornire, nei casi appropriati e laddove sia compatibile con le leggi nazionali, un permesso di soggiorno temporaneo, per la durata dei procedimenti penali conseguenti all'essere stata vittima della tratta, per mettere le donne in condizione di presentare denuncia alla polizia ed essere a disposizione quando richiesto dal sistema di giustizia penale degli Stati Membri. Durante questo periodo le donne dovrebbero avere accesso all'assistenza sociale, medica, finanziaria e legale.

* Mettere in condizione le vittime della tratta delle donne di difendere i loro interessi nel corso dei procedimenti penali, fornendo loro consulenza legale e/o altre forme di assistenza appropriata, e traduttori competenti e qualificati.

* Mettere in campo forme adeguate di sostegno alle vittime, compreso un alloggio in luogo sicuro, assistenza medica e sociale, assistenza psicologica nella loro madre lingua o in un'altra lingua che comprendono e parlano sufficientemente, nonché adeguato sostegno finanziario.

* Assicurare che per motivi legati all'immigrazione non venga intrapresa alcuna azione, compresa la detenzione, che possa indebolire la posizione delle vittime della tratta in qualità di testimoni nei procedimenti penali.

* Incoraggiare e sostenere lo sviluppo della collaborazione fra le vittime, le autorità preposte al rispetto della legge e le ONG che assistono le vittime.

111.22 Misure per rendere più efficace la risposta da parte del sistema di giustizia penale, assicurandosi che sia fondata su un "trattamento corretto di stampo adeguato

-* Assicurare che tutti gli operatori coinvolti a qualsiasi titolo nell'amministrazione della giustizia penale siano coscienti della necessità di intervenire per rimuovere i pregiudizi e le discriminazioni fondati sulla differenza di genere e rafforzare la posizione delle donne.

* Far sì che, con il consenso delle vittime, nella misura del possibile nei vari ruoli che si occupano di vittimizzazione delle donne siano impiegate operatrici donne.

* Proteggere i/le testimoni che forniscono informazioni in merito alla tratta delle donne da ogni forma di minaccia, pressione o intimidazione diretta e indiretta, e assicurare una protezione adeguata ed efficace dei/delle testimoni prima, durante e dopo i procedimenti penali, laddove le autorità competenti lo ritengano necessario, e se necessario estendere questa protezione anche ai genitori, ai figli e ad altri prossimi congiunti dei/delle testimoni, per evitare ogni forma di pressione indiretta.

* Consentire, se la minaccia è estremamente grave, il cambiamento dì identità del/della testimone, e, ove necessario, dei suoi prossimi congiunti.

* Promuovere, su loro richiesta, la notifica alle vittime di ogni forma di rilascio dell'autore del reato in qualsiasi momento dopo il suo arresto o custodia nel corso del procedimento.

* Promuovere la sicurezza della donna e il rispetto della sua integrità durante il procedimento penale sulla tratta e nel perseguirne i responsabili.

* Sviluppare metodi di indagine, individuazione e raccolta delle prove che non siano fondati su pregiudizi di sesso e non risultino troppo pesanti per la vittima.

* Assicurare che la pubblica accusa e la polizia si adoperino affinché la storia personale, la supposta personalità della vittima o la sua attuale o precedente occupazione non vengano usate in quanto tali contro di lei e non valgano come motivo che squalifichi la denuncia da lei presentata.

* Adoperarsi affinché sia tutelata la privacy della vittima, garantendo che la sua esperienza di essere stata vittima della tratta non venga in quanto tale utilizzata contro di lei, in particolare per quanto attiene alla libertà di movimento, di matrimonio, e alla ricerca di un'occupazione retribuita.

IIL2.3. Misure per migliorare la repressione contro la tratta delle donne

* Assicurare che i programmi di formazione e addestramento per le autorità responsabili della lotta contro la tratta delle donne, quali i ministeri, le forze di polizia, le autorità giudiziarie, le autorità responsabili del rilascio di visti, nonché gli organismi pubblici che hanno speciali responsabilità in questo campo, tengano in debito conto la situazione speciale e le esigenze delle donne vittime della tratta.

* Assicurare la disponibilità di personale di polizia competente nell'affrontare le complessità del problema e la sensibilità delle vittime coinvolte da questo tipo di criminalità.

* Assicurare, per quanto ragionevolmente praticabile, il rapporto delle donne con personale di polizia femminile.

* Assicurare che le informazioni riguardanti persone condannate per reati relativi alla tratta delle donne, e le informazioni che potrebbero risultare utili per indagare su tali reati e perseguirli, vengano organizzate in modo tale da essere accessibili e poter essere efficacemente usate e scambiate con altri stati. In questo contesto, si potrebbe esaminare la fattibilità di una base-dati specializzata, in merito alle leggi, alle attività di polizia, e alle procedure vigenti in ciascuno degli Stati Membri, compresi i dati che riguardano i processi, i casi indagati e i mezzi di indagine.

Adottare misure che rendano possibile:

la confisca, ove appropriato, degli strumenti e dei proventi della tratta delle donne;

- ove appropriato, e in base a quanto previsto dal diritto amministrativo o penale degli Stati Membri, la chiusura temporanea o permanente delle strutture che sono state utilizzate o predisposte per la tratta delle donne.

111. 3. SOSTEGNO E ASSISTENZA ADEGUATI

La tratta delle donne può avere conseguenze molto pesanti, sia materiali che immateriali, per le donne coinvolte, conseguenze di cui non tiene conto l'indagine e l'azione penale contro i responsabili.

Fornire sostegno ed assistenza adeguati non solo serve a rimuovere o porre rimedio a tali conseguenze, ma anche, tramite il rafforzamento della posizione delle donne, contribuisce alla prevenzione e deterrenza contro la tratta.

Punti d'azione per gli Stati Membri.

111.3. 1. Informazione

* Fornire informazioni sull'accesso all'assistenza sanitaria e ai servizi sociali per le donne coinvolte, nonché sulle procedure disponibili per ottenere il risarcimento del danno attraverso meccanismi pubblici e privati.

IIL3.2. Azione civile

* Assicurare alle vittime della tratta delle donne l'accesso all'azione civile di risarcimento contro l'autore del reato.