La posizione della Commissione Europea e dei Parlamento Europeo rispetto al Cairo

Nessuno può negare il, seppur lento, progresso fatto nella sistematizzazione dell'approccio di genere, sviluppo e salute riproduttiva dell'Unione Europea. Con la IV Convenzione di Lomè che si concluderà nel 2000, gran parte del dibattito in corso a Bruxelles in materia di salute riproduttiva e popolazione rispetto al Cairo si è svolto nel contesto della prossima V Convenzione di Lomè ¹. Si tengono dibattiti a tutti i livelli -tra le ONG, il settore privato, la Commissione Europea e gli stati membri, i governi degli stati ACP (Africa, Caraibi, Pacifico) ed i loro ambasciatori. Una critica, degna di nota, mossa al Libro Verde della Commissione Europea² afferma che fa un passo indietro sulle questioni di genere e sviluppo', considerando l'economia una priorità nei confronti dei diritti umani e delle libertà (Commissione Europea, 1997). Prosegue dicendo che il Libro Verde viene meno nel far sua la questione genere come richiesto nella Risoluzione della Commissione Europea e manca di un impegno specificatamente formale atto a promuovere e proteggere i diritti delle donne attraverso pratiche e politiche europee di cooperazione allo sviluppo. Altri ancora concordano nel sostenere che il Libro Verde non riflette la vigente politica dell'Unione Europea su genere, salute riproduttiva e sviluppo. Ciò ha sollevato la questione se la politica vigente venga o no veramente capita o presa in considerazione dagli alti funzionari della Commissione Europea che hanno stilato il documento, e fornisce un importante forum per un dibattito politico.

Si può dire con sicurezza che, all'interno della stessa Commissione Europea, siano stati fatti degli sforzi per incorporare le questioni nelle politiche di cooperazione allo sviluppo dell'Unione Europea e degli Stati Membri. Ne è prova la proposta del Luglio 1997 di una Regolamentazione dell'Unione Europea sull'Integrazione delle Questioni di Genere all'interno della Cooperazione allo Sviluppo, in modo da rendere genere, salute e diritti riproduttivi perlomeno più visibili nelle dichiarazioni d'intento e nelle linee di condotta. Allo stesso tempo, la Commissione ha proposto una Regolamentazione dell'Unione Europea sugli Aiuti alle Politiche ed i Programmi di Popolazione nei Paesi in via di Sviluppo, che fa direttamente riferimento alla Conferenza del Cairo e all'attuazione dei suoi principi. Una ristrutturazione delle politiche di stanziamento dei fondi e delle responsabilità della Direzione Generale ha lo scopo di accelerare la revisione delle proposte dei progetti e delle richieste dei fondi. Inoltre l'attuale priorità stabilita nel DEVII è stata la redazione delle linee direttive politiche riguardo la salute riproduttiva della Commissione Europea. Ad oggi, esistono soltanto delle 'Regolamentazioni' che costituiscono una base legale per poche grosse quantità di denaro e, come definito da qualcuno della Commissione Europea in 'modo grossolano'. Queste regolamentazioni delineano l'approccio politico della Commissione Europea. L'intento è stato di collaborare con la DG XII (Ricerca e Sviluppo) ed altre unità nella DG VIII (per esempio, Salute Pubblica ed AIDS) per sviluppare delle linee direttive semplici ma integrate che possano fornire uno strumento atto ad affrontare la valutazione e l'attuazione del progetto attraverso tutti i settori di sviluppo.

In breve, c'è unanimità nel ritenere che la Commissione Europea stia inserendo i temi di "genere" e salute riproduttiva nella sua agenda. C'è però concordanza nel sostenere che vi siano soltanto una manciata di persone all'interno della Commissione Europea edotte in fatto di dibattiti dell'ICPD. Ciò, dunque rallenta i progressi. Le revisioni esterne continuano ad indicare l'insufficienza di personale come maggiore ostacolo ad una più rapida attuazione del Cairo.

Mentre il Parlamento Europeo ha alcuni poteri in merito alla possibilità di promulgare leggi, la sua funzione principale è quella di controllare e sorvegliare le politiche e la gestione di tale politiche da parte della Commissione Europea. Esso, tuttavia, influenza sia l'ampiezza che l'uso dei fondi della cooperazione allo sviluppo, che provengono dal bilancio annuale generale dell'Unione. Dunque, le sue attività di bilancio sono strettamente controllate ed influenzate da tutte le parti interessate presenti a Bruxelles. 1 canali di dialogo e gli obiettivi di influenza in seno al Parlamento Europeo sono le Commissioni Permanenti, che hanno a che fare con i settori inerenti lo sviluppo ed il genere. Le due Commissioni Permanenti più importanti ed attive per quanto riguarda le politiche di popolazione e salute riproduttiva sono la Commissione su Sviluppo e Cooperazione e la Commissione per i Diritti delle Donne, che hanno lavorato per FICPD+5 e sono state attivamente impegnate con le ONG.

Le risposte della comunità delle ONG e delle organizzazioni di donne

Ci sono molti gruppi creati con il chiaro intento di avere un ruolo propugnatore a Bruxelles in modo da favorire una maggiore comprensione di questioni in materia di popolazione, sviluppo e salute riproduttiva all'interno dell'Unione Europea.Il metodo comune usato per influenzare ed assicurare una reale politica dell'Unione Europea è seguire da vicino le attività di alcune importanti commissioni in Parlamento, come la Commissione per lo Sviluppo e la Commissione per i Diritti delle Donne, aiutando a scrivere, a rivedere oppure a suggerire emendamenti ai rapporti. Un altro compito principale è quello di controllare attentamente le risorse rese disponibili dall'Unione Europea e da altre fonti per soddisfare le richieste di assistenza ai relativi programmi dei paesi in via di sviluppo.

Da un più ampio punto di vista dello sviluppo, tra le organizzazioni più conosciute c'è EUROSTEP (European Solidarity Towards Equal Participation of People -Solidarietà Europea Per un Uguale Partecipazione delle Persone), un'organizzazione che agisce come gruppo di coordinamento per le attività di pressione di 21 ONG europee non settarie accomunate da stesse idee. Fornisce solidarietà offrendo patrocinio e networking ai suoi membri attivamente impegnati in 90 paesi diversi. Queste ONG sono stimate per i loro sforzi che mirano ad incorporare una prospettiva di genere nei dibattiti e nelle attività di cooperazione allo sviluppo europea attraverso il loro Gender Working Group (Gruppo di Lavoro di Genere) (EUROSTEP e WIDE, 1995). LHERA (Health, Empowerment, Rights and Accountability -Salute, Empowerment, Diritti e Responsabilità) a Bruxelles, è costituita da donne che hanno partecipato ad attività di pressione politica al Cairo ed a Pechino specificatamente in materia di salute e diritti sessuali. La più importante attività del dopo Cairo di WIDE è costituita dal rapporto che critica il Libro Verde della Commissione Europea da una prospettiva di genere. Si spera che ogni sostenitrice e le altre ONG del nord e del sud usino la posizione di genere della rete WIDE per influenzare il dibattito ed i governi.

Il Comitato di Relazione delle ONG di Sviluppo presso l'Unione Europea (DNGOEU), a Bruxelles, rappresenta 900 ONG in 15 paesi dell'Unione Europea ed è tecnicamente il maggior esponente del mondo delle ONG rispetto alla Commissione Europea e gli aiuti allo sviluppo. Ottiene il 90 per cento dei fondi dalla Commissione Europea ed il resto da altre ONG. La sua più significativa attività del dopoCairo è stata la preparazione di un rapporto sul Futuro della Convenzione di Lomè (NGDOEU, 1997), preparata in collaborazione con le ONG di popolazione e sviluppo presenti a Bruxelles, quali IPPF, EUROSTEP e WIDE. Una partecipante al comitato per la revisione del documento ha commentato che la prima stesura del documento stesso si può leggere 1 come se Cairo non fosse mai esistito' ed altri rapporti hanno evidenziato come il Comitato di Relazione stesso non sia abbastanza preparato in materia di genere tanto da essere in grado di rappresentare adeguatamente gli interessi di genere nei colloqui con la Commissione.Il Vaticano con persone in posizione chiave in Parlamento e con la capacità di mobilitarsi molto rapidamente ed efficacemente, è stato indicato da una portavoce come l'entità che ha posto maggiori limitazioni all'inserimento, nell'agenda, di temi quali i diritti e la salute riproduttiva.

Per quanto riguarda il tema popolazione, bisogna ricordare la ben conosciuta IPPF (International Planned Parenthood Federation - Federazione Internazionale per la Pianificazione Familiare) che ha un ufficio a Bruxelles dedicato al lavoro orientato ad attività di patrocinio diretto a personalità chiave nella Commissione e nel Parlamento Europei. Si interessa anche alle questioni parlamentari e al punto di vista della Commissione Europea riguardo ciò che accade e poi informa gli stati membri a livello nazionale riguardo le associazioni di pianificazione familiare (APF). In tal modo si può rendere conto di cosa facciano a Bruxelles i propri funzionari eletti. La Marie Stopes International (MSI) svolge il ruolo di segretariato del Gruppo di Lavoro Parlamentare Europeo su Popolazione, Sviluppo Sostenibile e Salute Riproduttiva, che è anche essenzialmente una pressione politica ed una fonte di informazioni. Il gruppo EUROONG (fondato dall'UNFPA) per la popolazione e la salute riproduttiva è un gruppo di ONG interessate ad incorporare le questioni di popolazione nel contesto di sviluppo più ampio di'sostenibilità'. Aiutano inoltre la Commissione Europea a sviluppare ed attuare le politiche ed i programmi di salute riproduttiva.

Le'nuove' alleanze funzionano?

Quali sono i modi per sostenere, a tutti i livelli, un coesivo funzionamento della rete dell'Unione Europea in riferimento alla promozione dei diritti e della salute riproduttivi delle donne secondo la definizione data dall'ICPD? La risposta a tale quesito si può trovare nel considerare se (perchè o perchè no) funzionino le alleanze necessarie delineate dal consenso del Cairo.L'alleanza necessaria fondamentale è stabilita chiaramente nel capitolo XV, Partenariato col Settore Non- Governativo, che richiede una maggiore cooperazione del governo a tutti i livelli e di tutte le ONG nella discussione, formulazione, attuazione, coordinamento, controllo e valutazione dei programmi di popolazione, sviluppo ed ambiente. Viene anche affermato l'accesso delle ONG alle informazioni e alla documentazione in modo da aumentare la trasparenza del processo decisionale e della responsabilità e la partecipazione delle ONG ad importanti convegni e tribune, insieme alla necessità di riconoscere e rafforzare il ruolo delle organizzazioni di donne.

Non importa quanti passi in avanti facciano la Commissione ed il Parlamento Europei in termini di stesure politiche, i temi del Cairo non possono essere integrati in progetti a livello del Piano Indicativo Nazionale a meno che i governi nazionali non siano pronti e ne abbiano le intenzioni. Infatti, secondo alcuni, la sfida più importante non è quella di istruire la Commissione Europea riguardo le tematiche, ma piuttosto quella di operare in modo da stabilire legami più stretti tra la Commissione Europea, la comunità delle ONG ed i governi nazionali. Parlando con le delegazioni dei paesi dell'Unione Europea, non si sarebbe mai potuto capire che ci sia stata la Conferenza del Cairo. Mentre alcuni si chiedono se i parlamentari dei governi nazionali sappiano di cosa tratti l'agenda del Cairo, altri si chiedono se le ONG a livello nazionale sappiano cosa facciano i parlamentari del proprio governo. E ancora altri affermano che manchi uno scambio di informazioni più sistematico e valido tra le ONG e la Commissione. Oltre al divario nell'informazione e/o conoscenza di contenuti riguardanti il Cairo, c'è anche un buon numero di persone che, nel risolvere la situazione, punta il dito contro la parte responsabile della chiusura di tale divario.

È vero, per esempio, che le ONG non sono mai state invitate a parlare con il Parlamento Europeo a Bruxelles, sebbene le ONG occupino una buona posizione per sviluppare un dialogo con le delegazioni della Commissione nei propri paesi. E sino a che punto le ONG di ogni stato membro intraprendono l'iniziativa di operare con i propri governi nazionali nel Parlamento Europeo, o con i Membri del Parlamento Europeo, costruendo alleanze multipartitiche dove sia possibile?

Almeno in un paese dell'Unione Europea -il Regno Unito - sono stati raggiunti buoni risultati attraverso la creazione di un dialogo tra le ONG ed i Parlamentari. Il Gruppo Parlamentare su Popolazione, Sviluppo e Salute Riproduttiva (Londra) del Regno Unito, costituito da parlamentari di tutti i partiti della Camera dei Comuni e della Camera dei Lords, attribuisce tale successo all'impegno nel mettere insieme i parlamentari del Regno Unito, i funzionari, le ONG nazionali ed anche importanti ONG internazionali. Ciò si ottiene soprattutto attraverso un progetto mirato a portare i parlamentari sul campo ad osservare e partecipare ai progetti e che, quindi si fanno forti di queste esperienze nei dibattiti parlamentari. Un'ulteriore strategia, escogitata anche in altri paesi dell'Unione Europea, è stata quella di fare uno sforzo inteso ad invitare le ONG a parlare con i membri del Parlamento del Regno Unito.

Sia a Bruxelles che nei parlamenti dei singoli paesi dell'Unione Europea, tutti gli intervistati hanno sottolineato la necessità di realizzare una maggiore mobilitazione e programmazione, a livello nazionale, affinchè il consenso del Cairo divenga una realtà.

Una vecchia tensione: popolazione contro sviluppo

Mentre alla prima Conferenza Mondiale su Popolazione svolta a Bucarest (1974) l'argomento proposto era 'Io sviluppo è il contraccettivo migliore', il consenso del Cairo, venti anni dopo, richiede un nuovo tipo di politiche di popolazione incentrate sui diritti umani, l'uguaglianza e l'equità per le donne, la salute ed i diritti riproduttivi in partenariato con le ONG. Mette in evidenza che tali politiche devono riconoscere le condivise e tuttavia differenziate responsabilità di tutti i paesi (industrializzati ed in via di sviluppo, del nord e del sud) per garantire la futura sostenibilità del mondo. Nel suo scopo e nelle sue raccomandazioni il documento chiarisce anche che 'soltanto attraverso l'empowerment delle donne e la loro piena partecipazione alla vita politica, sociale ed economica dei propri paesi sarà possibile raggiungere lo sviluppo ed il progresso per tutti'.

Lapproccio olistico che pone la salute ed i diritti riproduttivi correttamente nel contesto della sostenibilità e dell'empowerment delle donne è ben compreso e attuato da tutte le ONG? Oppure c'è ancora una tensione tra i due punti di vista tradizionalmente opposti riguardo ciò che debba essere veramente prioritario: da una parte, l'insoddisfatto bisogno su scala mondiale della pianificazione familiare e dall'altra , la necessità di occuparsi, sia nel pubblico che nel privato, della complessità dell'equità delle risorse e dei rapporti di potere tra i sessi allo scopo di garantire politiche di sviluppo giuste e sostenibili?

Qualcuno in Europa pensa che i gruppi di donne e le cosiddette ONG di sviluppo siano tornati alle proprie agende separate come prima del Cairo, con i temi di salute riproduttiva non necessariamente integrati in tali agende e nei progetti esistenti. Esiste ancora preoccupazione per i programmi di pianificazione familiare 'guidati demo graficamente' o 'coercitivi' e 'su larga scala'. In interviste informali, alcune persone hanno riconosciuto che, fatta eccezione per una'manciata di ONG di popolazione', ci sono pochi altri a Bruxelles che usano il processo ICPD per ampliare il dibattito ed esercitare pressioni sulla Commissione Europea e sui governi.

In maniera analoga è difficile trovare la presenza di ONG di sviluppo in gruppi di lavoro e nelle commissioni, tra le più conosciute, così dette, ONG di 'popolazione'. Le Associazioni per la Pianificazione Familiare lavorano con i parlamenti nazionali, senza includere altre ONG di sviluppo. E mentre la ONG di popolazione Marie Stopes International (MSI) è il segretariato del Gruppo di Lavoro Parlamentare Europeo su Popolazione, Sviluppo Sostenibile e Salute Riproduttiva, un portavoce della DNGO-EU ha affermato di non aver avuto nessun rapporto con questo Gruppo di Lavoro negli ultimi cinque anni. Il gruppo di membri della EURO-ONG include un vasto numero di ONG di sviluppo oltre i soliti membri delle ONG di popolazione?

Verso la collaborazione

Sembra che il lavoro svolto dalle ONG di popolazione e dalle ONG di sviluppo non sia molto collaborativo. Ma cosa ci potrebbe essere dietro al divario di comunicazione e distribuzione delle risorse? È collegato ad una mancanza di comprensione concettuale da entrambe le parti, peggiorata dalla storica tradizione di sfiducia e di competizione per le scarse risorse? In ogni modo, sembra esserci una tensione che l'esperienza del consenso del Cairo non è stata in grado di allentare.

È ingenuo asserire che dal Cairo in poi le ONG di popolazione siano necessariamente consapevoli della questione di genere ed equità, e che siano in grado di creare importanti legami tra lo stanziamento delle risorse ed i rapporti di potere all'interno della famiglia e in pubblico e la salute riproduttiva e l'empowerment delle donne. Riferendosi alla salute riproduttiva come diritto umano basilare, vanno messi in risalto i seguenti punti: le richieste e le necessità di salute riproduttiva espressi dalle donne stesse; la realtà dei loro modelli di convivenza e le opportunità economiche; la diversità delle donne secondo la razza, la classe e l'origine etnica (e non solo l'età e l'istruzione); il comportamento degli uomini e la sessualità degli adolescenti. Tutto ciò fa parte del nuovo adeguamento del Cairo. Oltre all'impegno e alla volontà politica, c'è bisogno di tempo per dare un nuovo orientamento ed attuare la ricerca operativa atta a mostrare che tutte le questioni di salute comprendano il genere, e che tutte le politiche ed i programmi abbiano un impatto diverso sugli uomini e sulle donne che devono essere tenuti in conto dalla pianificazione in poi.

In modo simile, le ONG di sviluppo non hanno tutte le risposte. Devono affrontare le questioni di popolazione a mente aperta, riconoscendo che la salute ed i diritti riproduttivi sono fondamentali per progredire verso più ampi traguardi di sviluppo. Devono mettere a disposizione di tutti la loro conoscenza ed esperienza dell'ampio contesto di sviluppo, particolarmente in quanto ciò ha effetti sui rapporti di potere tra i sessi, in seno ai quali possano essere soddisfatti i bisogni riproduttivi delle donne per rafforzare veramente le donne e, dunque, promuovere la giustizia sociale ed economica e l'equità. Dovrebbero anche prendere l'iniziativa di incoraggiare ad avere maggior dialogo e maggiori consensi sui legami macro e micro che esistono tra popolazione e sviluppo sostenibile.

Conclusioni

Un progresso continuativo nell'attuazione dell'agenda del Cairo richiede che tutti coloro coinvolti in questo processo guardino apertamente e attentamente a dove e perchè le alleanze a livello nazionale e regionale abbiano successo.

Appare anche essenziale trovare i modi di sostenere uno scambio aperto di conoscenze, punti di vista ed esperienze tra tutti i membri della comunità europea delle ONG in modo da favorire una comune interpretazione dei temi del Cairo e dire quale posto assegnare loro. Quella di dissolvere l'ingenuo e conflittuale dualismo del dibattito'popolazione contro sviluppo' è infatti una questione ormai da troppo tempo in sospeso.

Tutte le parti dovrebbero fare uno sforzo di maggior accordo e lavorare in un clima di genuina apertura. La comunità delle ONG, incluse le organizzazioni di donne e gli enti governativi, incluse la Commissione Europea ed il Parlamento, devono accettare la responsabilità di attuare l'agenda del Cairo, facendo uno sforzo intenso per capire tutti i lati della questione, attraverso la creazione di possibilità di un dialogo aperto e mettendo liberamente a disposizione le conoscenze acquisite e le risorse.

I gruppi a livello nazionale e globale sono gli autori del Cairo. Sta a loro passare dalla retorica alla realtà seguendo le soluzioni delineate cinque anni fa. È logico che quando si facciano degli sforzi più intensi a livello nazionale, si registri un impatto maggiore a livello mondiale.Una voce più chiara e forte - una piattaforma di pressione politica europea che includa i membri della società civile - produrrà la credibilità ed il sostegno finanziario necessari per fare dei passi in avanti nell'attuazione del consenso del Cairo come si voleva che accadesse.

Note
1 Dal 1975 la Convenzione di Lomè è stata la principale forma di cooperazione allo sviluppo tra l'Unione Europea e 70 stati africani, caraibici e del Pacifico (ACP)
2 Mentre la Commissione Europea costituisce essenzialmente la base legale per le Politiche europee, ha anche un ruolo di ricerca che prende la forma di Libri Verdi.

Bibliografia

Commissione Europea (1997) Libro Verde sulle relazioni tra l'Unione Europea ed i paesi ACP alla vigilia del 2] o secolo: Sfide ed opzioni per un nuovo partenariato. Bruxelles.

EUROSTEP e WIDE (1995) Gender Mapping the European Union. Bruxelles.

*Tratto da Sviluppo Salute e diritti riproduttivi: mettere in atto il Cairo. Numero speciale prodotto con il sostegno dellUNFPA, di Population Action International e della Fondazione William and Flora Hewlett.
Wendy Harcourt: wendyh@sidint.org