NAZIONI
UNITE												E

Consiglio Economico 
e Sociale									Distr.
										GENERALE

										E/CN.4/2000/68
										29 Febbraio 2000

										Originale: INGLESE

COMMISSIONE DIRITTI UMANI
56 sessione
Punto 12 (a) in agenda dell’agenda provvisoria

INTEGRAZIONE DEI DIRITTI UMANI DELLE DONNE 
E PROSPETTIVA DI GENERE

LA VIOLENZA CONTRO LE DONNE

Rapporto della Special Rapporteur sulla violenza contro le donne, 
le sue cause e conseguenze, Ms. Radhika Coomaraswamy, 
sul traffico di donne, le migrazioni delle donne e la violenza contro le donne, 
presentato in conformità con la risoluzione 1997/44 della Commissione Diritti umani.

GE.00-11334 (E)

INDICE

									Paragrafi		Pagina		

Riepilogo esecutivo ……………………………………………………………	                 3

I.	INTRODUZIONE …………………………………………   1-17                              5

A.	Ambito del rapporto – dalla migrazione volontaria al 
traffico di donne: la serie ininterrotta dei movimenti 
delle donne e le violazioni dei diritti umani 
commessi nel corso di tali movimenti  ……………           1-4	                              5		    
B.	L’evoluzione della posizione della Special 
Rapporteur sul traffico …………………………               5-9			      6
C.	La definizione di traffico ………………………             10-17                              7

II.	IL TRAFFICO DI DONNE ……………………………       18-34                              9

A.	Storia del diritto internazionale relativo 
al traffico ……………………………………………      18-20                              9
B.	La Convenzione del 1949 per la soppressione del 
traffico di esseri umani e lo sfruttamento della 
prostituzione altrui: una critica ……………………..       21-26                           10
C.	Definizioni attuali di traffico secondo il diritto 
internazionale ……………………………………….       27-34                          12

III.	VIOLAZIONI COMMESSE CONTRO LE DONNE 
NEL CORSO DEI MOVIMENTI ………………………      35-48                           13

A.	La violenza contro le donne ………………………..       35-41                           13
B.	Pratiche discriminatorie che provocano violenza o
vi contribuiscono: restrizioni al movimento, leggi 
sulla cittadinanza, pari protezione, diritti dei 
lavoratori, etc……………………………………….       42-48                           15

IV.	RESPONSABILITA’ PER LE  VIOLAZIONI DEI 
DIRITTI UMANI DELLE DONNE …………………..        49-53                           17

A.	Responsabilità diretta dello Stato ………………….          50                              17
B.	Obbligo di diligenza ……………………………….       51-53                            18

V:	MANCANZA DI DIRITTI E NEGAZIONE DELLA 
LIBERTA’: LE CAUSE ALL’ORIGINE DEL 
TRAFFICO  ……………………………………………      54-60                            19

VI.	L’IMPATTO DELLE LEGGI SULL’IMMIGRAZIONE 
E DELLE POLITICHE SUL TRAFFICO E SULLA 
MIGRAZIONE ………………………………………….     61-67                           19

VII.	MODELLI ATTUALI DEL TRAFFICO E DELLA 
MIGRAZIONE ………………………………………….     68-77                           21

VIII.	RIMEDI: DAL SALVATAGGIO E LA RIEDUCAZIONE 
AI DIRITTI E AL RISARCIMENTO …………………….  78-106                         25

A.	Risposte dei governi …………………………………..  78-100                        28
B.	Risposte non governative …………………………….. 101-106                       31

IX.	RACCOMANDAZIONI …………………………………. 107-122                       33

A.	A livello internazionale ………………………………. 107-110                       33
B.	A livello nazionale …………………………………… 111-122                       33

Riepilogo esecutivo

L’ambito di questo rapporto è “dalla migrazione volontaria al traffico delle donne: i movimenti ininterrotti delle donne e le violazioni dei diritti umani perpetrati nel corso di tali movimenti”.

Il rapporto esamina in dettaglio l’evoluzione della posizione della Special Rapporteur sul traffico. Esso comprende una panoramica del lavoro intrapreso dalla Special Rapporteur sul traffico durante l’anno. Il rapporto presenta anche una critica della Convenzione del 1949 per la soppressione del traffico degli esseri umani e lo sfruttamento della prostituzione altrui.

Il rapporto sottolinea il fatto che le donne si spostano e vengono spostate, in modo consensuale e non, legalmente e illegalmente, per numerose ragioni, comprese quelle sociali, politiche, culturali ed economiche. L’elemento che distingue il traffico da altre forme di movimento è la sua natura non consensuale. 
Viene sottolineata la necessità di una definizione di traffico chiara, che sinora manca nel diritto internazionale. 
Ai fini di questo rapporto, la Special Rapporteur usa la seguente definizione di traffico. 
Traffico di esseri umani significa reclutare, trasportare, acquistare, vendere, trasferire, dare ospitalità o ricevere persone: (i) con la minaccia o l’uso della violenza, del rapimento, della forza, della frode, dell’inganno o della coercizione (compreso l’abuso di autorità), o del vincolo del debito, allo scopo di; (ii) collocare o tenere questa persona, che essa sia retribuita o meno, in pratiche di lavoro forzato o simili alla schiavitù, in una comunità diversa da quella in cui tale persona viveva all’epoca dell’atto originario descritto in (i).

Si sottolinea che il movimento e la migrazione, assieme alle reazioni dei governi e ai loro tentativi di limitare tali movimenti attraverso politiche di emigrazione e immigrazione e lo sfruttamento di tali tentativi da parte di trafficanti, mettono le donne in situazioni in cui esse sono prive di protezione o solo marginalmente protette dalla legge. Le donne immigrate sono messe dallo Stato in situazione di maggiore vulnerabilità alla violenza per mancanza di protezioni legali indipendenti offerte alle immigrate sia in possesso di documenti che prive dei medesimi.
Pertanto, le donne che cercano di esercitare la propria libertà di movimento vengono spesso messe in condizioni di vulnerabilità rispetto alla protezione dei loro diritti umani. 
Il rapporto sottolinea la preoccupazione della Special Rapporteur per il legame evidente fra le politiche protezionistiche, anti-immigrazione, e il fenomeno del traffico. 
Oltre a ciò, il rapporto solleva la preoccupazione per l’approccio “legge e ordine” che viene adottato dalla stragrande maggioranza dei governi per combattere il traffico. 
Tali approcci sono spesso in contrasto con la protezione dei diritti umani e possono creare o esacerbare situazioni esistenti che provocano il traffico delle donne o vi contribuiscono.

Il rapporto affronta le cause all’origine delle migrazioni e del traffico di donne. L’incapacità da parte delle strutture economiche, politiche e sociali di fornire pari e giuste opportunità di lavoro alle donne ha contribuito alla “femminilizzazione” della povertà, che a sua volta ha portato alla “femminilizzazione” della migrazione, dato che le donne lasciano le loro case in cerca di alternative economiche valide. Inoltre, anche l’instabilità politica, il militarismo, i tumulti civili, i conflitti armati interni e i disastri naturali esacerbano la vulnerabilità delle donne e possono portare a un aumento del traffico.

Viene sottolineata la responsabilità degli Stati nell’impedire, indagare e punire atti di traffico di donne e nel fornire protezione alle loro vittime. 
In base alla Dichiarazione universale dei diritti umani e ai numerosi strumenti internazionali e regionali ai quali gli Stati hanno convenuto di aderire, i governi sono responsabili di fornire protezione alle persone vittime del traffico. Oltre agli obblighi dei trattati, gli Stati hanno il dovere di agire con obbligo di diligenza per impedire, indagare e punire le violazioni dei diritti umani e fornire riparazioni e risarcimenti alle vittime di queste violazioni. 
Questo dovere si estende alle violazioni da parte di agenti sia statali che non statali. 

Infine, la Special Rapporteur espone le sue conclusioni e delinea varie raccomandazioni, alla base delle quali ci sono la protezione e la promozione dei diritti umani delle donne.

I.	INTRODUZIONE

A.	Ambito del rapporto – dall’emigrazione volontaria al traffico di donne: 
i movimenti ininterrotti delle donne e le violazioni dei diritti umani
commesse nel corso di tali movimenti

1.	Il traffico di esseri umani deve essere visto nel contesto degli spostamenti e delle migrazioni nazionali
e internazionali che vengono intrapresi in modo crescente a causa della globalizzazione, della femminilizzazione della migrazione, dei conflitti armati, del collasso o della riconfigurazione dello Stato, e della modifica delle frontiere politiche. La Special Rapporteur sottolinea il fatto che il traffico di donne è una componente di un fenomeno più ampio: il traffico di esseri umani, che comprende adulti di sesso sia maschile che femminile e bambini. Tuttavia, essa vorrebbe sottolineare il carattere specifico relativo alle donne di molte violazioni dei diritti umani commesse nel corso del traffico. Essa invita i governi a rispondere a queste violazioni dei diritti umani attraverso politiche basate sulla consapevolezza di genere.

2.	Pur riconoscendo il traffico come fenomeno globale che trascende età e genere, la Special
Rapporteur, in conformità con il suo mandato e le sue competenze, ha limitato il suo rapporto al traffico di donne. Tuttavia, la definizione proposta e l’analisi fornita degli elementi centrali, delle rotte del traffico, delle sue cause e conseguenze, ecc., non sono specifiche all’età e, in alcuni casi, neanche al genere: pertanto essa spera che questo rapporto possa contribuire agli sforzi per combattere anche il traffico di bambini. La Special Rapporteur ritiene che il fenomeno del traffico di bambini abbia bisogno di rimedi diversi, specifici, che sono analogamente specifici al genere.

3.   Le donne si spostano e vengono spostate, con e senza il loro consenso, per una miriade di ragioni. 
Bisogna capire che il traffico di donne esiste all’interno di una serie di spostamenti e migrazioni che queste compiono. La Special Rapporteur è fermamente convinta del fatto che le donne e tutte le altre persone debbano godere di libertà di movimento. Il traffico di donne, come definito e inteso dalla Special Rapporteur, è una forma di movimento particolarmente violenta che deve essere proibita.
Tuttavia, la Special Rapporteur è dell’avviso che il traffico debba essere considerato nel contesto più ampio delle violazioni che vengono commesse contro le donne nel corso dei loro spostamenti e migrazioni. 
Mentre l’esperienza di esser vittime del traffico può influire sul livello o sul grado di marginalizzazione o sulle violazioni perpetrate contro le donne, il traffico non è il solo fattore dominante della violazione dei loro diritti umani nel corso dei loro spostamenti nazionali o internazionali. 
Il movimento e la migrazione, assieme alle reazioni dei governi e ai loro tentativi di restringere tali movimenti attraverso politiche di immigrazione ed emigrazione, e lo sfruttamento di questi tentativi da parte dei trafficanti, mettono le donne in situazioni in cui esse sono prive di protezione o solo marginalmente protette dalla legge. Come tali, le donne che cercano di esercitare la loro libertà di movimento sono spesso messe in posizioni vulnerabili nei confronti della protezione dei loro diritti umani.

3.	Forme di aperta violenza, che comprendono, ma non si limitano allo stupro, tortura, esecuzione 
arbitraria, privazione della libertà, lavoro forzato e matrimonio forzato, vengono commesse contro donne che cercano di esercitare la loro libertà di movimento. 

Inoltre, le politiche discriminatorie e le pratiche dei governi, in particolare quelle che cercano di tenere a freno gli spostamenti delle donne, aiutano a creare un clima in cui tali violazioni vengono ufficialmente tollerate, se non incoraggiate, o in alcuni casi commesse da agenti statali. 
La Special Rapporteur è preoccupata del fatto che, in alcuni casi, i governi, nel tentativo di rispondere efficacemente alla crescente preoccupazione internazionale sul traffico, possano interpretare male le necessità delle vittime e, così facendo, avviare politiche e pratiche che mettono ulteriormente in pericolo i diritti delle donne, specialmente la libertà di movimento e il diritto a guadagnarsi da vivere. 
E’ per questo motivo che la Special Rapporteur ritiene che il traffico debba essere collocato appropriatamente nel suo contesto globale degli spostamenti e delle migrazioni e della loro “femminilizzazione”. 
Questo rapporto cerca di sottolineare le violazioni dei diritti umani delle donne commessi nel corso dei loro spostamenti in quanto tali, con particolare enfasi sul traffico.

B. L’evoluzione della posizione della Special Rapporteur sul traffico

1.	Il lavoro precedente della Special Rapporteur sul traffico

5.	Come evidenziato nei suoi due precedenti rapporti sul traffico, la posizione della Special Rapporteur
nei confronti del traffico di donne si è evoluta con lo svilupparsi della sua comprensione delle complessità del traffico. 
L’evoluzione della posizione della Special Rapporteur si può vedere nelle vedute divergenti espresse nei suoi precedenti rapporti. Il presente rapporto si basa sui rapporti precedenti della Special Rapporteur, in particolare quelli sulla violenza nella comunità (E/CN.4/1997/47), nel quale essa ha incluso una sezione sul traffico di donne e la prostituzione forzata (paragrafi 71(b) e 119), e quello sulla visita in Polonia in tema di traffico e di prostituzione forzata (E/CN.4/1997/47/Add.1).

6. In tema di traffico, la Special Rapporteur vorrebbe anche portare all’attenzione il lavoro e i rapporti del Gruppo di lavoro sulle forme contemporanee di schiavitù e dello Special Rapporteur sulla vendita di bambini.

6.	Panoramica del lavoro intrapreso dalla Special Rapporteur durante l’anno

7.	Quest’anno la comunità internazionale ha intrapreso numerose iniziative sul traffico. 
La Special Rapporteur le ha seguite molto da vicino ed è intervenuta ufficialmente nei processi intrapresi. 
In particolare, la Special Rapporteur vorrebbe congratularsi con gli Stati membri delle Nazioni Unite per i loro sforzi volti a elaborare un protocollo alla bozza di convenzione internazionale contro il crimine organizzato transnazionale, per impedire, sopprimere e punire il traffico di donne. 
La Special Rapporteur, tuttavia, vorrebbe esprimere la sua preoccupazione per il fatto che il primo strumento internazionale moderno sul traffico venga elaborato nel contesto del controllo del crimine, piuttosto che con un focus sui diritti umani. Essa considera ciò un insuccesso della comunità internazionale che si occupa dei diritti umani nel portare a termine il proprio impegno a proteggere quelli delle donne.
In una dichiarazione al Comitato Ad Hoc sull’elaborazione di una convenzione contro il crimine transnazionale della Commissione sulla prevenzione del crimine e la giustizia penale, essa ha sottolineato il legame inestricabile fra la prevenzione e lo sradicamento del traffico e la protezione dei diritti umani delle persone che ne sono vittime.

8.	Gli Stati membri della South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC) hanno
cominciato a  redigere il primo trattato regionale sul traffico. 
La Special Rapporteur si congratula con i paesi della SAARC per questa iniziativa. Essa ha comunicato ai capi di Stato della SAARC la sua preoccupazione che la convenzione della SAARC entri in conflitto sia con il protocollo sopra citato sul traffico sia con gli obblighi esistenti in base al diritto internazionale. Essa ha invitato i governi della SAARC a non rendere definitiva la convenzione fino all’adozione del protocollo sul traffico, in modo da evitare qualunque possibile conflitto fra i due strumenti internazionali.
La Special Rapporteur si rammarica del fatto che, a causa di tensioni regionali, il tema del traffico sia stato accantonato.

9.	Panoramica di altri lavori/progetti delle Nazioni Unite sul traffico

9. Per la prima volta, l’Alto Commissario per i Diritti Umani ha identificato il traffico come uno dei suoi temi prioritari. Nel 1998, l’Alto Commissario aveva nominato un gruppo di lavoro interno sul traffico per identificare il ruolo più efficace che il suo ufficio poteva svolgere per sradicare questa pratica. 
Da allora, l’Alto Commissario ha assunto un punto focale sul traffico, per aiutarla a comprenderne i  problemi complessi, sviluppare una strategia per affrontarlo da una prospettiva dei diritti umani e seguirne da vicino gli sviluppi internazionali. L’Alto Commissario ha fatto interventi informali sia nei processi di Vienna che della SAARC.

C. Definizione di traffico

10. Attualmente, non c’è una definizione di traffico internazionalmente concordata. Il termine “traffico” viene usato da autori diversi per descrivere attività che vanno dalla migrazione volontaria, facilitata, allo sfruttamento della prostituzione, allo spostamento di persone tramite minaccia o uso della forza, della coercizione, della violenza, ecc. a determinati fini di sfruttamento. E’ stato riconosciuto in modo crescente  che le caratterizzazioni storiche del traffico sono sorpassate, mal definite e non rispondenti alle realtà attuali del movimento e del commercio di esseri umani e alla natura e alla portata dei maltrattamenti insiti nel traffico e  ad esso connessi.

11. Le nuove visioni del traffico, piuttosto che aggrapparsi a concetti sorpassati dei suoi elementi costitutivi, che risalgono ai primi del secolo XIX, derivano da una valutazione delle necessità attuali delle sue vittime in generale, e delle donne in particolare. Nuove definizioni devono anche essere specificamente fatte su misura per proteggere e promuovere i diritti umani delle vittime del traffico, con particolare enfasi sulle violazioni e protezioni specifiche al genere.

12. Il traffico è un concetto dinamico, i cui parametri cambiano costantemente per rispondere ai mutamenti delle condizioni economiche, sociali e politiche. Benché i fini per cui le donne diventano oggetto di commercio cambino, come i modi di tale commercio, e i paesi di origine e destinazione, gli elementi costitutivi rimangono costanti. 
Al centro di ogni definizione di traffico deve esserci il riconoscimento che il traffico non è mai consensuale. E’ la natura non consensuale del traffico che lo distingue da altre forme di migrazione. 
La mancanza di consenso informato non deve essere confusa con l’illegalità di alcune forme di migrazione. Mentre tutto il traffico è, o dovrebbe essere, illegale, tutta la migrazione illegale non è traffico. 
E’ importante che i concetti di traffico e migrazione illegale non vengano confusi. Al cuore di questa distinzione c’è il tema del consenso.

13. Documentazione e ricerche mostrano che il traffico si verifica per una miriade di fini di sfruttamento ai quali le sue vittime non hanno acconsentito, che comprendono ma non si limitano al lavoro forzato e/o vincolato, che comprende il commercio sessuale, il matrimonio forzato e altre pratiche simili alla schiavitù. 
E’ la natura non consensuale, di sfruttamento o di servitù del fine di cui la definizione si occupa. 
La Special Rapporteur ritiene pertanto che sia necessaria una definizione di traffico allargata, che comprenda gli elementi comuni del processo.
Questi elementi sono l’intermediazione, unita alle condizioni di sfruttamento o di servitù del lavoro o del rapporto nel quale finisce la persona vittima del traffico, uniti alla mancanza di consenso nell’arrivare a tale condizione. 
La struttura della definizione di traffico deve distinguere il traffico come violazione separata dalle sue parti costitutive. Ai fini di questo rapporto, la Special Rapporteur usa la seguente definizione di traffico.

	“ Traffico di esseri umani significa reclutare, trasportare, acquistare, vendere, trasferire, dare ospitalità o ricevere persone: 

(i)	con la minaccia o l’uso della violenza, del rapimento, della forza, della frode, dell’inganno o della coercizione (compreso l’abuso di autorità), o del vincolo del debito, allo scopo di; 
(ii)	collocare o tenere questa persona, che essa sia retribuita o meno, in pratiche di lavoro forzato o simili alla schiavitù, in una comunità diversa da quella in cui tale persona viveva all’epoca dell’atto originario descritto in (i).

14. La sub-sezione (1) della definizione comprende tutte le persone coinvolte nella catena del traffico: quelli all’inizio della catena, che procurano o vendono la persona vittima del traffico, e quelle alla fine della catena, che la ricevono o la comprano, la tengono al lavoro forzato e traggono profitto da questo lavoro. Criminalizzare le attività di tutte le parti coinvolte nel processo faciliterebbe gli sforzi sia di prevenire il traffico che di punire i trafficanti.

15.	La Special Rapporteur ritiene che la definizione di traffico dovrebbe avere come requisito che lo
spostamento o il trasporto in questione sia tale da mettere la vittima in un ambiente non familiare in cui essa è culturalmente, linguisticamente o fisicamente isolata e dove le viene negata identità legale o accesso alla giustizia. Tale dislocazione aumenta la marginalizzazione delle donne vittime del traffico, e perciò aumenta il rischio di maltrattamenti, violenza, sfruttamento, dominazione o discriminazione da parte sia dei trafficanti che di funzionari statali quali polizia, giudici, funzionari dell’immigrazione, etc.
Benché l’attraversamento di frontiere geografiche o politiche costituisca a volte un aspetto del traffico, la presenza di tali elementi non è un requisito preliminare necessario. Il traffico avviene all’interno, come al di là dei confini nazionali.

16.	Benché nel corso del traffico vengano commessi numerosi abusi separati, che in sé vìolano sia il
diritto nazionale che quello internazionale, è la combinazione di trasporto coatto e pratica finale ottenuta tramite costrizione che rende il traffico una violazione distinta dalle sue parti costitutive. 
Senza questo legame, il traffico sarebbe legalmente indistinguibile dalle singole attività di contrabbando e dalle pratiche di lavoro forzato o simili alla schiavitù, quando in effetti esso differisce in modo sostanziale dalle sue parti costitutive. Il trasporto di coloro che sono vittime del traffico è inestricabilmente connesso al suo scopo finale. 

Nel contesto del traffico, il reclutamento e il trasporto vengono intrapresi con l’intenzione di assoggettare la vittima del trasporto coatto a ulteriori violazioni sotto forma di lavoro forzato o di pratiche simili alla schiavitù.

17.	Per affrontare le esigenze dei modi in cui oggi si manifesta il traffico di donne, la definizione di
traffico è centrata sul “lavoro forzato o pratiche simili alla schiavitù”, piuttosto che in modo restrittivo sulla prostituzione o lo sfruttamento sessuale. 
La documentazione sui modelli di traffico rivela che esso viene intrapreso per numerosi fini, che comprendono ma non si limitano alla prostituzione o altro lavoro sessuale, lavoro domestico, manuale o industriale, e per matrimonio, rapporti di adozione o altri intimi. 
Gli elementi comuni che si trovano in tutti i modelli di traffico sono: (i) la mancanza di consenso; (ii) l’intermediazione di esseri umani; (iii) il trasporto; e (iv) le condizioni di sfruttamento o di servitù del lavoro o del rapporto. Pertanto, qualunque definizione di traffico deve riuscire a cogliere questi elementi.

II. TRAFFICO DI DONNE

A.	La storia del diritto internazionale relativo al traffico

18.	Il diritto internazionale relativo al traffico di donne ha una storia vasta. Questa storia, tuttavia, è 
caratterizzata da una lunga serie di strumenti legali inefficaci che risalgono al 1904, quando venne adottato il primo strumento legale internazionale vincolante in questo campo, l’Accordo Internazionale per la soppressione del commercio degli schiavi bianchi. Storicamente, i movimenti contro il traffico sono stati stimolati dalla percezione di minacce alla “purezza” o alla castità di certe popolazioni femminili, in particolare le donne bianche. 
Il trattato, che si incentrava sulla protezione delle vittime piuttosto che sulla punizione dei colpevoli, si dimostrò inefficace. Di conseguenza, nel 1910, venne adottata la Convenzione Internazionale per la soppressione del commercio degli schiavi bianchi, che vincolava i 13 paesi che l’hanno ratificata a punire i procacciatori.

19.	Successivamente, gli estensori del Patto della Lega delle Nazioni ritennero tale la portata del traffico
da includere nel mandato della Lega “la supervisione generale sull’esecuzione di accordi relativi al traffico di donne e bambini”. Sotto gli auspici della Lega delle Nazioni, vennero concluse sia la Convenzione per la soppressione del traffico di donne e bambini del 1921 che la Convenzione Internazionale per la soppressione del traffico di donne maggiorenni del 1933. 
La convenzione del 1921 chiedeva che venissero perseguiti coloro che facevano traffico di bambini, che le agenzie di collocamento dovessero essere autorizzate e che le donne e i bambini che immigravano o  emigravano fossero protetti. La Convenzione del 1933 ordinava agli Stati parti di punire coloro che facevano traffico di donne  maggiorenni, a prescindere dal consenso di queste.

20. Queste quattro convenzioni sul traffico vennero alla fine unificate dalle Nazioni Unite nella Convenzione per la soppressione del traffico di esseri umani e lo sfruttamento della prostituzione altrui del 1949 (Convenzione del 1949), che continua a rimanere l’unico trattato internazionale sul traffico. 
Ciò non significa che la protezione dei diritti umani delle persone vittime del traffico sia limitata alla Convenzione del 1949. 

Gli Stati hanno il dovere di fornire protezione alle persone vittime di traffico in conformità con la Dichiarazione universale dei diritti umani, come col Patto internazionale sui diritti civili e politici, il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, la Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione contro le donne, la Convenzione contro la tortura e altri trattamenti o punizioni crudeli, inumani o degradanti, la Convenzione sui diritti dell’infanzia, la Convenzione sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie (non ancora in vigore), la Convenzione sulla schiavitù, la Convenzione supplementare sull’abolizione della schiavitù, del commercio di schiavi e delle istituzioni e pratiche simili alla schiavitù, e le Convenzioni dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro no.29 sul lavoro forzato e no.105 sull’abolizione del lavoro forzato.

B.	La Convenzione del 1949 per la soppressione del traffico di esseri umani 
e lo sfruttamento della prostituzione altrui: una critica

21.	Gli approcci al traffico sono stati permeati dal dibattito sulla prostituzione e dai paradigmi legali 
sviluppati per affrontarla. 
Ci sono quattro paradigmi legali fondamentali per affrontare la prostituzione: (i) la criminalizzazione; (ii) la depenalizzazione; (iii) la legalizzazione/regolamentazione; e (iv) la depenalizzazione unita a un approccio basato sui diritti umani.
La criminalizzazione assume due forme: la proibizione e la tolleranza. Entrambi gli approcci alla criminalizzazione considerano il lavoro sessuale come un male sociale che deve essere soggetto a misure penali. La tolleranza tratta il lavoro sessuale come un male necessario. La legislazione basata su questa prospettiva in genere tace sulla legalità della prostituzione stessa. Analogamente, essa si astiene dal colpire specificamente la lavoratrice del sesso. 
L’approccio proibizionista, comunque, cerca di abolire la prostituzione attraverso la criminalizzazione di tutti gli atti e gli autori, compresa la stessa lavoratrice del sesso. 
La depenalizzazione è basata sul giudizio che il lavoro sessuale è spesso una scelta personale, e perciò una questione privata fra adulti consenzienti. Pertanto, i rapporti fra lavoratrici del sesso e protettori, proprietari di bordelli, clienti e padroni di casa, e gli atti derivanti da tali rapporti sono considerati al di fuori dell’ambito del diritto penale. La depenalizzazione cerca solo di punire gli atti non consensuali. Anche la legalizzazione cerca di affrontare la prostituzione al di fuori dell’ambito del diritto penale e  
di regolare invece la prostituzione tramite l’assegnazione di zone, la concessione di licenze e, in alcuni casi, controlli sanitari obbligatori.
Per ultimo, la depenalizzazione con un approccio basato sui diritti umani chiede la protezione dei diritti legali delle lavoratrici del sesso. Pertanto, essa chiede la depenalizzazione della prostituzione e degli atti relativi, e l’applicazione dei diritti umani e lavorativi esistenti alle lavoratrici del sesso e al lavoro sessuale.

22.	Fra questi paradigmi, la Convenzione per la soppressione del traffico di esseri umani  e lo 
sfruttamento della prostituzione altrui del 1949 deriva da una prospettiva proibizionista e cerca di criminalizzare atti collegati alla prostituzione, anche se non la prostituzione in sé. 
La Convenzione del 1949 si è dimostrata inefficace nel proteggere i diritti delle donne vittime del traffico e nel combattere il medesimo. 
Essa non adotta un approccio basato sui diritti umani. Non considera le donne attori indipendenti dotati di diritti e ragione; piuttosto le considera come esseri vulnerabili bisognosi di protezione dai “mali della prostituzione”. Come tale, la Convenzione del 1949 fa molto poco per proteggere le donne dalle violazioni dei diritti umani commesse nel corso del traffico e offrir loro mezzi di ricorso, aumentando così la marginalizzazione delle donne vittime del traffico e la loro vulnerabilità alle violazioni dei diritti umani. 
Inoltre, limitando la definizione di traffico a quello a fini di prostituzione, la Convenzione del 1949 esclude dalla sua protezione un vasto numero di donne.

La documentazione mostra che il traffico viene intrapreso per una miriade di scopi, che comprendono ma non si limitano alla prostituzione o altro lavoro sessuale, lavoro domestico, manuale o industriale, e al matrimonio, rapporti di adozione o altri intimi.

23.	La Convenzione del 1949, che non riesce a definire il traffico, è centrata solamente sul traffico a fini 
di prostituzione. In conformità con l’articolo 1, le Parti alla Convenzione convengono di punire qualsiasi persona che, per appagare le passioni di un’altra: (1) procuri, adeschi o porti via, a fini di prostituzione, un’altra persona, anche con il consenso di questa; (2) sfrutti la prostituzione di un’altra persona, anche con il consenso di questa. 
Perciò, in base al trattato, il traffico non è un reato perseguibile distinto; il trattato lo equipara  allo sfruttamento della prostituzione. Benché la Convenzione obblighi gli Stati parti a intraprendere provvedimenti non specificati per fornire misure sociali, mediche e legali per porre fine alla prostituzione e recuperare le donne, abrogare la legge per la registrazione delle prostitute e fornire un qualche livello di cooperazione internazionale, essa non affronta le cause o le situazioni che portano al traffico.

24.	In particolare, la Convenzione del 1949 non proibisce la prostituzione di per sé. Piuttosto, essa cerca 
di abolirla colpendo e punendo il coinvolgimento di parti terze. Così facendo, essa rimanda in gran parte alle leggi nazionali in materia di prostituzione. 
Come tale, essa non proibisce agli Stati di perseguire le lavoratrici del sesso oltre alle parti terze.
Benché, in pratica, il colpire le parti terze sembrerebbe proteggere le lavoratrici del sesso dall’essere penalizzate, tali applicazioni in base al diritto nazionale hanno mostrato che sono le donne a soffrire l’onere della criminalizzazione, anche quando le leggi sono formulate solamente o principalmente per colpire procacciatori, protettori e sfruttatori.
Ad esempio, si dice che questo sia stato il caso dell’India, dove l’Immoral Traffic (Prevention) Act, che non rende illegale la prostituzione in sé, ma colpisce l’adescamento, l’istigazione, il procacciamento, il vivere sui profitti della prostituzione, il gestire un bordello, la detenzione di persone in locali in cui è praticata la prostituzione, ecc., è stato molto chiaramente invocato contro le lavoratrici del sesso.

25. La Convenzione del 1949 consente agli Stati di punire donne che sono state vittime di traffico internazionale decretandone l’espulsione. Secondo l’articolo 19 (2), gli Stati parti sono invitati a rimpatriare le persone di cui all’articolo 18 che desiderino essere rimpatriate o che possano essere reclamate da persone che abbiano su di loro un’autorità o la cui espulsione venga ordinata in conformità con la legge. Secondo le ultime parti di questa disposizione, le donne vittime di traffico, che non abbiano la residenza legale nel paese, possono essere rimpatriate. Durante il processo di rimpatrio, esse possono essere soggette a detenzione (protettiva o punitiva) e/o a “rieducazione” forzata.

26. La Convenzione, che è stata adottata solo da 69 paesi, ha dei meccanismi di esecuzione deboli.
Benché essa obblighi gli Stati parti a riferire annualmente al Segretario Generale dell’Onu sulla sua attuazione a livello nazionale, non è stato creato alcun organismo indipendente per monitorare l’attuazione e l’esecuzione del trattato. Meno di metà dei 69 Stati riferiscono. 
Dal 1974, il Gruppo di lavoro sulle forme contemporanee di schiavitù, incaricato dalla Sub-commissione sulla prevenzione della discriminazione e la protezione delle minoranze, ha riesaminato l’azione degli Stati nei confronti del traffico. 
Benché il Gruppo di lavoro abbia facoltà di ricevere e esaminare pubblicamente informazioni sul traffico, esso non ha un mandato per prendere provvedimenti in base ai rapporti.

C. Definizioni attuali di traffico secondo il diritto internazionale

27. Malgrado la mancanza di una definizione coerente, strumenti internazionali, compresa la Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne, la Dichiarazione sull’eliminazione della violenza contro le donne e lo Statuto di Roma della Corte Penale Internazionale, hanno incluso in modo crescente divieti sul traffico. 
Analogamente, la Conferenza mondiale sui diritti umani e la Quarta Conferenza sulle donne hanno affrontato il traffico nei loro documenti. Purtroppo, questi strumenti non hanno contribuito allo sviluppo di una definizione chiara del traffico stesso.

28. L’articolo 6 della Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne dice: “Gli Stati parti prenderanno tutte le misure appropriate, comprese quelle legislative, per sopprimere tutte le forme di traffico di donne e di sfruttamento della loro prostituzione”.
Secondo i travaux préparatoires (la storia legislativa del trattato), era sorto un dibattito sul fatto se l’articolo 6 dovesse chiedere agli Stati parti di combattere la prostituzione in sé o soltanto lo sfruttamento della prostituzione. 
Una proposta avanzata dal Marocco per l’abolizione della prostituzione in tutte le sue forme venne respinta e fu messa l’enfasi sul traffico e lo sfruttamento della prostituzione.
Benché questa storia ci faccia intuire la prospettiva del legislatore, anch’essa non fornisce una definizione di traffico o, per questa materia, gli elementi costitutivi dello “sfruttamento della prostituzione”. 
La Raccomandazione generale no.19 del Comitato sull’eliminazione della discriminazione contro le donne va oltre nel definire i parametri dello sfruttamento della prostituzione. Secondo la Raccomandazione generale no. 19:

29. La povertà e la disoccupazione aumentano le opportunità per il traffico di donne. Oltre a forme di traffico consolidate, esistono nuove forme di sfruttamento sessuale, come il turismo sessuale, il reclutamento di forza lavoro domestica dai paesi in via di sviluppo verso paesi sviluppati e i matrimoni organizzati fra donne di paesi in via di sviluppo e cittadini stranieri. 
Queste pratiche sono incompatibili con l’uguale godimento dei diritti da parte delle donne e con il rispetto per i loro diritti e la loro dignità. Essi mettono le donne a rischio particolare di violenza e maltrattamenti.

30. Secondo la definizione di violenza contro le donne enunciata nell’articolo 2 della Dichiarazione sull’eliminazione della violenza contro le donne,

“La violenza contro le donne  sarà intesa comprendere, ma non limitarsi ai seguenti: … 
(b) Violenza fisica, sessuale e psicologica che si verifichi all’interno della 
comunità in generale, compreso lo stupro, il maltrattamento sessuale, la molestia sessuale 
e l’intimidazione sul lavoro, in istituzioni educative e altrove, il traffico di donne e la prostituzione forzata”.

31. Lo Statuto di Roma della Corte Penale Internazionale comprende la riduzione in schiavitù 
(art. 7.1 (c)) nel suo elenco di crimini contro l’umanità. Secondo l’articolo 7.2 (c), “riduzione in schiavitù” significa l’esercizio su una persona di uno o dell’insieme dei poteri inerenti al diritto di proprietà, e comprende l’esercizio di tale potere nel corso del traffico di esseri umani, in particolare donne e bambini. Questo esprime l’approccio moderno che collega il traffico alle pratiche simili alla schiavitù.

32. I documenti che derivano dalla Conferenza mondiale sui diritti umani (1993) e dalla Quarta Conferenza mondiale sulle donne (1995) entrambi invitavano gli Stati a combattere il traffico, ma non fornivano definizioni adeguate del termine. 
Nella Dichiarazione di Vienna e programma di azione, la Conferenza mondiale sui diritti umani ha sottolineato l’importanza di lavorare per eliminare la violenza contro le donne nella vita pubblica e privata. Essa ha affrontato il problema del “traffico internazionale” come una forma di violenza basata sul genere e ha chiesto la sua eliminazione attraverso la cooperazione internazionale in campi come lo sviluppo economico e sociale e attraverso la legislazione nazionale. 
Laddove le Forward Looking Strategies della Terza conferenza mondiale sulle donne (1985) affrontavano il traffico di donne solo in rapporto alla prostituzione e alla prostituzione forzata, la Piattaforma per l’azione di Pechino riflette una comprensione più ampia del traffico. Essa invita i governi a prendere misure appropriate per affrontare i fattori che ne sono all’origine, compresi quelli esterni, che incoraggiano il traffico di donne e bambine a fini di prostituzione e altre forme di commercializzazione del sesso, matrimoni forzati, e lavoro forzato, al fine di eliminare il traffico di donne, anche tramite il rafforzamento della legislazione esistente con lo scopo di fornire una migliore protezione dei diritti delle donne e delle bambine e di punire chi commette i crimini, tramite provvedimenti sia penali che civili.

33. L’Assemblea Generale, il Consiglio Economico e Sociale, la Commissione Diritti Umani e la Commissione sulla condizione delle donne tutti hanno approvato risoluzioni sul traffico.
Nessuna di queste risoluzioni, tuttavia, definisce il traffico. Esse comprendono: la risoluzione dell’Assemblea Generale 50/167 del 22 dicembre 1995; la risoluzione della Commissione Diritti Umani 1995/25 del 3 marzo 1995; le risoluzioni della Commissione sulla condizione delle donne 39/6 del 29 marzo 1995 e 40/4 del 22 marzo 1996; la risoluzione della Commissione Diritti Umani 1996/24 del 19 aprile 1996; la risoluzione della Commissione Diritti Umani 1997/19 dell’ 11 aprile 1997, adottate senza voto; la risoluzione del Consiglio Economico e Sociale 1998/20 del 28 luglio 1998; le risoluzioni della Commissione Diritti Umani 1998/30 del 17 aprile 1998 e 1999/40 del 26 aprile 1999.

34. Malgrado la pletora di strumenti internazionali, non esiste una definizione di traffico chiara o su cui ci sia consenso.  Sembra che la comunità internazionale abbia ipotizzato una visione comune del traffico. 
A causa dei suoi legami tradizionali con i dibattiti sulla prostituzione sopra delineati, la definizione di traffico è stato un tema controverso. Sempre più, comunque, le varie parti del dibattito stanno cercando di riconciliare le loro differenze e di costruire un consenso in nome della protezione dei diritti umani delle donne vittime di traffico.

III. VIOLAZIONI COMMESSE CONTRO LE DONNE DURANTE IL MOVIMENTO 

A. La violenza contro le donne

35. A causa della mancanza di protezioni legali indipendenti offerte alle donne immigrate sia fornite di documenti che, in particolare, prive dei medesimi, esacerbata dalla loro marginalizzazione sociale e culturale, esse sono messe dallo Stato in condizioni di accresciuta vulnerabilità alla violenza. 
Le donne si spostano e vengono spostate, in modo consensuale e non, legalmente e illegalmente, per una miriade di ragioni sociali, politiche, culturali ed economiche. 
Il movimento delle donne è impedito in modo crescente da ostacoli legali eretti dallo Stato, e pertanto le donne e i loro spostamenti sono sempre più costretti alla clandestinità.

36. La Global Survival Network ha identificato quattro tipi di situazioni che portano donne e bambine a essere coinvolte nel commercio sessuale. 
Le stesse ricerche della Special Rapporteur suggeriscono che queste tipologie potrebbero essere applicate anche ad altre forme di lavoro per cui le donne migrano o diventano vittime del traffico. 
Il primo gruppo comprende donne che sono state completamente ingannate e costrette. Queste donne non hanno idea di dove vanno o della natura del lavoro che faranno. 
Il secondo gruppo comprende donne alle quali vengono dette mezze verità da coloro che le reclutano sul loro impiego e che sono poi costrette a svolgere lavori ai quali non hanno in precedenza acconsentito e in merito ai quali hanno poca o nessuna scelta. 
Sia i loro movimenti che il loro potere di cambiare la propria situazione sono seriamente limitati dal vincolo del debito e dalla confisca dei loro documenti di viaggio o passaporti. 
Nel terzo gruppo ci sono donne che vengono informate sul tipo di lavoro che faranno. Benché esse non vogliano farlo, non vedono alcuna alternativa economica praticabile, e perciò cedono il controllo al loro trafficante che ne sfrutta la vulnerabilità economica e legale per profitto finanziario, tenendole, spesso contro la loro volontà, in situazioni vincolate dal debito.
Il quarto gruppo è composto da donne che sono pienamente informate sul lavoro che devono svolgere, non hanno obiezioni a svolgerlo, hanno il controllo delle loro finanze e movimenti relativamente non limitati. Questa è l’unica situazione delle quattro di cui sopra che non può essere classificata come traffico.

37. Queste tipologie sottolineano la natura mutevole delle esperienze delle donne che si spostano o vengono spostate. La condizione delle donne spesso non rimane fissa: essa può spostarsi all’interno delle quattro categorie. In tutto il corso dei loro spostamenti, a prescindere da come, perché o dove si spostino, le donne sono soggette a una miriade di forme di violenza. La loro vulnerabilità in termini di violazioni dei loro diritti e la violenza contro di esse aumentano con l’aumentare della loro marginalizzazione. 
Così, le donne vittime di traffico, per la natura della definizione di traffico sopra proposta, hanno più probabilità di subire violenza, in particolare alla luce dell’atmosfera di impunità esistente rispetto alle violazioni commesse dai trafficanti e della mancanza di diritti, possibilità di ricorso e risarcimenti offerti alle persone vittime di traffico.

38. Come discusso sopra, la caratteristica che distingue il traffico dalla migrazione facilitata è la sua natura non consensuale. La violenza e le minacce di violenza sono comuni – forse le più comuni – forme di coercizione usate contro le donne vittime di traffico. In particolare, lo stupro e altre forme di violenza sessuale vengono spesso usati per “spezzare” fisicamente, mentalmente ed emotivamente le donne vittime di traffico e ottenere la loro sottomissione imposta in situazioni di lavoro forzato e pratiche simili alla schiavitù. Lo stupro e altre forme di violenza sessuale vengono usate come armi contro le donne immigrate indipendentemente dalla natura del lavoro che esse devono svolgere.
Forme di violenza sessuale, comunque, vengono usate in modo più persistente contro le donne vittime di traffico per “condizionarle” al lavoro sessuale forzato.

39. Che esse siano rinchiuse in una azienda che pratica il lavoro nero o in una fabbrica, o in un bordello, le donne immigrate e quelle vittime di traffico sono spesso soggette a una privazione arbitraria e imposta della libertà per mano di agenti sia statali che non statali. Il movimento delle donne viene o impedito apertamente tramite serrature, sbarre e catene, o limitato, in modo meno visibile  (ma non meno efficace), dalla confisca dei loro passaporti e documenti di viaggio, da storie di arresti e rimpatri, minacce di rappresaglia contro membri della famiglia, o minacce di rivelare alle famiglie e ai membri della comunità la natura del loro lavoro, e da violenza fisica. 

I trafficanti usano la legge, e la minaccia del rimpatrio, a loro vantaggio. 
“Per immobilizzare le loro vittime psicologicamente e impedirne la fuga, essi minacciano frequentemente le donne di rimpatrio. Poiché il rimpatrio implica rischi per le famiglie delle donne a causa del debito contratto per il passaggio illegale, dell’umiliazione pubblica e dell’ostracismo provocato dalla scoperta dell’attività della donna, e forse di ulteriore vittimizzazione, questa minaccia è molto efficace”. 
Alcuni hanno paragonato la violenza commessa contro le donne vittime di traffico alla tortura e a trattamenti crudeli o disumani in violazione della Convenzione contro la tortura e altri trattamenti o punizioni crudeli, disumani o degradanti.

40. Un aspetto della definizione di traffico usata dalla Special Rapporteur è il fatto che le sue vittime finiscono in situazioni di lavoro forzato o pratiche simili alla schiavitù, che vengono entrambe imposte con la forza e costituiscono violenza. 
Le donne svolgono di gran lunga la più alta percentuale di lavoro retribuito non qualificato, compreso il lavoro alla catena di montaggio, le pulizie, la cucina e il lavoro di cura, sia in case private come lavoratrici domestiche o in ristoranti e hotel, che  come entraineuses e lavoratrici del sesso. 
Questi lavori sono di solito quelli peggio pagati, con poca o nessuna protezione, diritti o sicurezza del lavoro. Inoltre, la mancanza o l’inadeguatezza di leggi e standard lavorativi, e la natura illegale o semi-legale del lavoro costituiscono la base per condizioni di lavoro forzate, di servitù e di sfruttamento, che variano da un trattamento umiliante, paga bassa e orari di lavoro estremi al lavoro vincolato o forzato.

41. Nel caso delle migrazioni internazionali per matrimonio, la residenza legale è spesso legata al fatto che il marito continui a fornire la garanzia. Di conseguenza, le donne che entrano nel mercato dei matrimoni sia per scelta che con l’inganno, la forza o la costrizione, vengono messe in condizioni vulnerabili secondo la legge. 
Molte mogli immigrate sono soggette alla violenza domestica, compreso lo stupro da parte del marito, 
ma hanno scarso o nessun accesso a forme legali di ricorso.
Chiedere l’aiuto della polizia o della magistratura potrebbe voler dire subire il rimpatrio immediato, che spesso le donne non desiderano. Perciò, la mancanza di meccanismi formali di riparazione rafforza e legittima la situazione domestica forzata e di servitù delle donne. 
Sempre più, comunque, paesi come gli Stati Uniti stanno creando esenzioni legali per donne immigrate maltrattate, mediante le quali esse possono ottenere o mantenere la residenza legale a prescindere dalla continuazione della garanzia da parte dei loro mariti.

B.	Pratiche discriminatorie che provocano la violenza o vi contribuiscono: 
limitazioni alla mobilità, leggi sulla cittadinanza, 
pari protezione, diritti sul lavoro, ecc.

42. Negli ultimi anni, la comunità internazionale e i governi hanno espresso coerentemente  la loro preoccupazione per il traffico di donne. La Special Rapporteur vede con favore questa tendenza e vorrebbe incoraggiare i governi nei loro sforzi per trovare modi e mezzi per proteggere e promuovere i diritti umani delle persone vittime di traffico e per combattere il traffico.
Tuttavia, mentre i governi si sforzavano di cercare modi e mezzi per combattere il traffico, essi (in particolare quelli dei paesi del Nord) prendevano al tempo stesso misure per rafforzare le loro frontiere contro la percezione della minaccia di una libera immigrazione. Queste politiche possono entrare in contrasto con le strategie per combattere efficacemente il traffico e proteggere i diritti delle persone che ne sono vittime. 
La Special Rapporteur esorta i governi a garantire che le leggi sull’immigrazione siano compatibili con gli standard internazionali sui diritti umani.

43. Sul problema del traffico, i governi in maggioranza adottano un approccio “legge e ordine”, che si accompagna a una forte politica contro l’immigrazione. Un tale approccio è spesso in contrasto con la protezione dei diritti umani. Inoltre, mentre le politiche di molti governi possono essere ispirate da intenzioni benevole, esse spesso servono a creare o esacerbare situazioni esistenti che provocano il traffico di donne o vi contribuiscono. Politiche e pratiche che o discriminino apertamente le donne o sanciscano o incoraggino la discriminazione contro di esse tendono ad aumentare le probabilità che le donne siano vittime di traffico.

44. Malgrado il fatto che le donne vittime di traffico, e più in generale le donne immigrate prive di documenti, siano spesso le vittime del crimine, esse spesso vengono percepite e trattate come criminali nei paesi di destinazione. I media, spesso incoraggiati dalle politiche ufficiali anti-immigrazione dello Stato, creano e diffondono l’immagine dell’immigrato come criminale.
Tali percezioni sono provocate dall’incrocio di razzismo e xenofobia, sempre più implicitamente presente nelle politiche ufficiali dei paesi ad elevata industrializzazione. Questi stereotipi servono a marginalizzare e aumentare la vulnerabilità degli immigrati privi di documenti. 
Inoltre, in aggiunta a tutti i rischi che corrono i loro compatrioti maschi, le immigrate donne affrontano minacce alla loro integrità fisica a causa del rischio ulteriore, sempre presente, di maltrattamenti sessuali da parte dei contrabbandieri, degli immigrati maschi e anche dei funzionari della polizia e dell’immigrazione. Anche se sono vittime, tuttavia, queste immigrate prive di documenti continuano a essere classificate come criminali a causa della loro condizione di immigrazione e dei conseguenti reati che possono avere commesso.

45. L’arresto, nel dicembre 1998, a Toronto di 53 donne vittime di traffico sottolinea i problemi di un approccio basato sull’imposizione della legge. Le donne, che si dice fossero state portate dall’Asia in Canada e vendute per circa  $16.000-$ 25.000 (canadesi), erano poi state obbligate a ripagare un debito di circa $ 40.000. Benché l’operazione, durata un anno, fosse intesa a colpire gli agenti che vi erano dietro, le donne vennero anch’esse arrestate e  accusate  di reati collegati alla prostituzione.
Alcune furono accusate anche di reati in base alla legge sull’immigrazione. La loro cauzione venne fissata a $ 1.500. Le donne descrissero situazioni di lavoro forzato e schiavitù sessuale e i trafficanti furono accusati di reclusione forzata. Tuttavia, agenti incaricati dell’applicazione della legge esitavano a definire l’operazione schiavitù sessuale a causa dell’esistenza di “contratti”, in base ai quali i documenti di viaggio delle donne venivano confiscati, i loro movimenti limitati ed esse venivano costrette a ripagare il loro debito facendo circa 400-500 prestazioni sessuali. Poiché alcune delle donne avevano acconsentito a emigrare per lavorare nel commercio del sesso,  gli agenti incaricati dell’applicazione della legge conclusero che “esse sapevano esattamente in che cosa si mettevano”.

46. In particolare, la Special Rapporteur è preoccupata del fatto che molti governi equiparino l’immigrazione illegale, in particolare quella a fini di prostituzione, al traffico di donne. 
L’immigrazione illegale di per sé non è traffico, anche se un certo traffico viene intrapreso tramite l’immigrazione illegale. Analogamente, il contrabbando di esseri umani non è di per sé traffico, anche se alcuni trafficanti possono introdurre illegalmente le vittime attraverso le frontiere.
In alcuni casi, la distinzione può essere sottile. Tuttavia, in termini di definizione di politiche per affrontare il traffico, è essenziale che venga fatta la distinzione. 
Leggi e politiche sull’immigrazione intese a combattere o a proibire l’immigrazione illegale o il contrabbando di immigranti possono provocare il traffico o contribuirvi, diminuendo l’accesso a misure legali da parte delle vittime. E’ essenziale che i governi garantiscano che tali leggi siano compatibili con i loro obblighi e le loro intenzioni dichiarate di combattere il traffico di esseri umani.

47. I governi di molti paesi hanno risposto agli inviti a combattere il traffico limitando i diritti delle donne alla libertà di movimento e alla mobilità. Si dice che due di questi paesi siano il Nepal e la Romania. 
La Special Rapporteur è contrariata dall’uso crescente dei “profili” di vittime potenziali.
Il “profilo” di vittime potenziali porta alla discriminazione contro le donne, basata non solo sul sesso, ma anche sulla loro condizione economica e sul loro stato civile.

48. A quanto si riferisce, nel 1998 a Braila, in Romania, le lavoratrici del sesso furono convocate alla locale stazione di polizia, dove vennero loro confiscati i passaporti. A quanto si dice, le donne furono informate che il ritiro dei documenti di viaggio veniva fatto per proteggere la reputazione internazionale della Romania. Molte delle donne colpite avevano svolto consapevolmente un lavoro sessuale come immigrate in Turchia, ma non praticavano il lavoro sessuale in Romania.
Le donne furono anche minacciate di arresto e incarcerazione per numerosi reati inventati relativi al lavoro sessuale all’interno del paese, e di rivelazione alle loro famiglie e comunità.

IV.	RESPONSABILITA’ PER LE VIOLAZIONI DEI DIRITTI UMANI DELLE DONNE

49. La Special Rapporteur vorrebbe sottolineare il caso che costituisce precedente che, a quanto viene riferito, fu promosso con successo negli Stati Uniti dal Dipartimento della Giustizia di Washington, D.C. e dall’ufficio del Procuratore del sud della Florida contro 15 membri della famiglia Cadena, che  facevano traffico di donne dal Messico agli Stati Uniti. 
Il capo del “giro” si dichiarò colpevole dell’imputazione di essere stato a capo di un gruppo che aveva introdotto almeno 23 donne negli Stati Uniti.
Le donne venivano, a quanto si dice, allettate a venire negli Stati Uniti con promesse di impiego come bambinaie e donne di servizio, ma venivano poi costrette a lavorare come lavoratrici del sesso. 
Esse venivano tenute presumibilmente con la forza in condizioni di simil-schiavitù. Venivano chiuse in camere senza finestre e non veniva dato loro denaro. Erano costrette a lavorare finché non avevano ripagato una quota di ingresso illegale di $ 2.000. I trafficanti le minacciavano di rappresaglie contro le loro famiglie se avessero tentato di fuggire. Oltre a pene detentive fino a 15 anni, le parti condannate dovettero pagare alle donne un risarcimento dell’ammontare di un milione di dollari.

A.	Responsabilità diretta dello Stato

50. Lo Stato diventa direttamente responsabile di un atto di uno dei suoi agenti, anche se tale atto è stato compiuto al di fuori dell’ambito della funzione ufficiale dell’agente statale. 
Gli Stati sono anche responsabili delle azioni di agenti non statali che vengano compiuti in nome dello Stato. Uno Stato in quanto tale, nel contesto del traffico, è responsabile degli atti commessi dai suoi agenti, siano essi funzionari dell’immigrazione, guardie di frontiera o poliziotti. 
“Gli Stati hanno la responsabilità di fornire protezione alle persone vittime di traffico in base alla Dichiarazione universale dei diritti umani e tramite la ratifica o l’accesso a numerosi strumenti internazionali e regionali”. 
Tali protezioni si trovano nel Patto internazionale sui diritti civili e politici, nel Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, nella Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione contro le donne, nella Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, nella Convenzione sui diritti dell’infanzia, nel Patto internazionale sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie (non ancora in vigore), nella Convenzione sulla schiavitù, nella Convenzione supplementare sull’abolizione della schiavitù, del commercio degli schiavi, e delle istituzioni e pratiche simili alla schiavitù, e nelle Convenzioni dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro no. 29 sul lavoro forzato e no. 105 sull’abolizione del lavoro forzato.

B.	Obbligo di diligenza

51. In uno studio durato due anni, la Global Survival Network ha scoperto casi nei quali la polizia era coinvolta attivamente nel traffico. Lo scenario più comune, tuttavia, era quello in cui essa chiudeva consapevolmente un occhio sul traffico e quindi veniva meno al suo dovere di fornire protezione alle sue vittime. “Gli strumenti internazionali sui diritti umani impongono agli Stati il dovere di rispettare e assicurare il rispetto delle leggi sui diritti umani, compreso il dovere di impedire le violazioni e di indagare su di esse, di prendere provvedimenti appropriati contro chi le commette e di accordare ricorsi e risarcimenti a coloro che sono stati danneggiati in conseguenza di tali violazioni”. 
Questi doveri si uniscono a costituire il dovere dello Stato di agire con obbligo di diligenza per “impedire, indagare e punire qualsiasi violazione dei diritti riconosciuti dalla Convenzione e, inoltre, se possibile, per cercare di ripristinare il diritto violato e di fornire un risarcimento come esigono i danni derivanti dalla violazione”.

52. Oltre ad essere articolato in strumenti internazionali in sé, lo standard dell’obbligo di diligenza, come articolato nel caso Velasquez-Rodriguez, è stato ampiamente accettato come la misura con cui viene valutata la responsabilità dello Stato per violazioni di diritti umani compiute da parte di agenti non statali.
La Special Rapporteur vorrebbe sottolineare, in aggiunta ai suoi precedenti rapporti, il rilievo dato allo standard dell’obbligo di diligenza, inter alia, in rapporti di altri Special Rapporteur, compresi gli Special Rapporteur sulla tortura, sulle esecuzioni extragiudiziarie, sommarie e arbitrarie, e sull’uso di mercenari come mezzo di violazione dei diritti umani e di impedimento all’esercizio del diritto dei popoli all’autodeterminazione; rapporti di rappresentanti del Segretario Generale, compreso il Rappresentante per gli sfollati; da organismi come il Comitato sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne, e il Comitato sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale; da meeting di gruppi di esperti come quello sui bambini e i giovani detenuti; in risoluzioni e dichiarazioni, in particolare sulla violenza contro le donne, e in scritti di esperti di diritto internazionale pubblico.

53. L’obbligo di diligenza richiede più della pura e semplice promulgazione di divieti legali formali. 
Le misure degli Stati devono impedire efficacemente tali azioni. In mancanza di una prevenzione efficace, deve essere intrapresa una indagine pronta e approfondita, che porti a perseguire le parti colpevoli e a risarcire la vittima. Per rispettare lo standard dell’obbligo di diligenza, lo Stato deve agire in buona fede. 
In conformità, la Corte Inter-Americana ha sottolineato che gli Stati devono impiegare tutti i mezzi di natura legale, politica, amministrativa e culturale che promuovano la protezione dei diritti umani, ed assicurino che qualsiasi violazione venga considerata e trattata come atto illegale, che, in quanto tale, può portare alla punizione dei responsabili e all’obbligo di indennizzare le vittime per i danni.
La Commissione Europea ha analogamente giudicato che la Convenzione Europea è intesa a garantire non diritti teorici o illusori, ma diritti pratici ed effettivi. 
La Special Rapporteur, nel suo rapporto del 1999 sulla violenza domestica (E/CN:4/1999/68), ha enumerato un elenco di considerazioni nel valutare il rispetto da parte dello Stato dello standard dell’obbligo di diligenza.

V.	MANCANZA DI DIRITTI E NEGAZIONE DELLA LIBERTA’: 
LE CAUSE ALL’ORIGINE DEL TRAFFICO

54. Le cause all’origine della migrazione e del traffico in gran parte si sovrappongono. La mancanza di diritti accordati alle donne serve da fattore causativo primario alla radice sia delle migrazioni delle donne che del loro traffico. Mentre tali diritti trovano immancabilmente espressione in costituzioni, leggi e  politiche, le donne tuttavia continuano a vedersi negata una piena cittadinanza perché i governi non riescono a proteggere e promuovere i loro diritti. 
A casa, nella comunità e nelle strutture statali, le donne sono discriminate a numerosi livelli che si intersecano.
L’espressione più aperta ed estrema di tale discriminazione è la violenza fisica e psicologica contro le donne. 
La violenza è uno strumento attraverso il quale vengono potenziate strutture discriminatorie e rafforzate le forme più insidiose e sottili di discriminazione subite quotidianamente dalle donne. 
Non  riuscendo a proteggere e a promuovere i diritti civili, politici, economici e sociali delle donne, i governi creano situazioni in cui fiorisce il traffico.

55. La discriminazione basata sul genere si intreccia a discriminazioni basate su altre forme di “diversità”, come la razza, l’etnicità, la religione e la condizione economica, costringendo così la maggioranza delle donne del mondo in situazioni di doppia o tripla marginalizzazione.
Non solo le donne vengono discriminate come donne, ma come minoranze etniche, razziali o linguistiche, e come minoranze di donne etniche, razziali o linguistiche.
Poiché la discriminazione basata sull’etnicità, la razza, la religione, ecc. è radicata nelle strutture dello Stato e in quelle sociali, tale discriminazione diminuisce i diritti e i ricorsi disponibili per le donne e aumenta la loro vulnerabilità alla violenza e agli abusi, compreso il traffico.
Ad esempio, le donne Rohingya, nello stato settentrionale dell’Arakan, Myanmar, sono state rese apolidi dal fatto che il Myanmar nega la cittadinanza ai Rohingya. 
A causa della loro condizione priva di documenti, esse sono impossibilitate a muoversi liberamente attraverso i confini. Per questo motivo i Rohingya si affidano alla migrazione facilitata. 
Le donne, in particolare, diventano vittime dei trafficanti che approfittano della loro situazione difficile.

56. L’incapacità dello Stato di garantire i diritti delle donne porta al loro sfruttamento sessuale ed economico sia a casa e nella comunità che all’interno delle economie locali, nazionali e globali. 
Le strutture economiche, politiche e sociali e i modelli di sviluppo che derivano da tali strutture hanno abbandonato le donne. Essi non sono riusciti nei loro tentativi di fornire diritti elementari economici e sociali a tutti, in particolare alle donne, e hanno ulteriormente radicato le divisioni fondate sul sesso nell’istruzione, sul lavoro e nella migrazione. Diritti fondamentali, come quello al cibo, all’alloggio, all’istruzione, all’impiego, a una vita sostenibile e alla pace sono stati negati a una grande percentuale della popolazione mondiale, di cui le donne formano una grande parte.

57. Il traffico di donne fiorisce in molti paesi meno sviluppati perché le vulnerabilità che derivano dalla mancanza di accesso alle risorse da parte delle donne, dalla povertà e dalla discriminazione di genere vengono mantenute attraverso la collusione del mercato, dello Stato, della comunità e dell’unità familiare. 
Strutture familiari tradizionali, che sono basate sul mantenimento dei ruoli sessuali tradizionali e sulla divisione del lavoro che da tali ruoli deriva (per le donne, la cura della casa, il lavoro di cura e altri lavori di sussistenza non pagati o sottopagati), fanno da supporto al sistema del traffico.
Inoltre, strutture sociali feudali e di sfruttamento hanno dato origine in molti paesi, come il Nepal e il Bangladesh, al consumismo e a un sistema di distribuzione delle risorse deviato, basato sul genere, sulla casta e sulla classe. 

Questo a sua volta legittima la discriminazione contro le donne a livello della comunità, come rappresentato dalla divisione disuguale della manodopera salariata e dei salari, dei diritti di cittadinanza e di eredità; e a livello della famiglia attraverso la forte preferenza per i figli maschi e le pratiche discriminatorie che ne derivano contro le bambine che vengono perpetrate in tutto il loro ciclo di vita.
La preferenza per i figli maschi e la cultura del privilegio maschile priva bambine e donne dell’accesso all’istruzione elementare e superiore e, di conseguenza, i tassi di analfabetismo fra le donne rimangono alti. Inoltre, certe pratiche religiose e consuetudinarie, rafforzate dalle politiche dei governi, radicano ulteriormente e convalidano la discriminazione e perpetuano il ciclo di oppressione delle donne.

58. La mancanza di diritti e libertà delle donne è esacerbata da fattori esterni come il gap sempre crescente fra paesi ricchi e poveri, e, all’interno di questi paesi, fra comunità ricche e povere.
Le diseguaglianze economiche, sociali e politiche esistenti fra aree urbane e rurali, maggioranza e minoranza, e industrializzati e in via di industrializzazione, stanno portando sempre più a instabilità politiche interne e internazionali e a violenti sconvolgimenti come quelli a cui si è assistito in Albania nel 1997 e in Indonesia nel 1998, nel corso dei quali le donne vengono fatte oggetto di particolari forme di violenza, come lo stupro. L’incapacità delle strutture economiche, politiche e sociali esistenti di fornire pari ed eque opportunità per le donne sul lavoro ha contribuito alla femminilizzazione della povertà, che a sua volta ha portato alla femminilizzazione della migrazione, poiché le donne lasciano le loro case in cerca di alternative economiche valide.

59. La globalizzazione può avere conseguenze tremende per i diritti umani in generale e per quelli delle donne in particolare, in termini di erosione dei diritti civili, politici, economici e culturali in nome dello sviluppo e della ristrutturazione a livello della macroeconomia e della stabilità.
Nei paesi del Sud, programmi di aggiustamento strutturale hanno portato a un aumento dell’impoverimento, in particolare fra le donne, al dislocamento e al conflitto interno che deriva dalle instabilità politiche provocate dalla svalutazione delle monete tradizionali, dal debito crescente e dalla dipendenza da investimenti stranieri diretti. 
La crisi nei paesi dell’ASEAN è un indicatore del fatto che le politiche di globalizzazione possono avere risultati disastrosi se non gestite correttamente.
La crisi economica in Asia orientale ha fatto sì che molte donne siano diventate vittime di traffico per fuggire da una povertà improvvisa. In alcuni paesi, politiche e pratiche di sviluppo hanno portato a spostamenti delle popolazioni locali su vasta scala. 
Il progetto della diga della Narmada Valley, in India, contro cui stanno protestando migliaia di abitanti dei villaggi della zona, che verranno trasferiti a causa di questo progetto, è un esempio della capacità destabilizzante dello “sviluppo”.
La destabilizzazione e lo spostamento delle popolazioni aumentano la loro vulnerabilità allo sfruttamento e agli abusi attraverso il traffico e il lavoro forzato. 
Anche l’instabilità politica, il militarismo, i tumulti civili, i conflitti armati interni e i disastri naturali esacerbano la vulnerabilità delle donne e possono portare a un aumento del traffico. 
A quanto si riferisce, assai di recente, reti di traffico hanno reagito  alla guerra in Kosovo e al conseguente esodo di profughi aumentando il reclutamento di kosovari.
La Special Rapporteur è particolarmente preoccupata da voci di coinvolgimento di peacekeepers delle Nazioni Unite nella violenza contro le donne,  e invita le Nazioni Unite a prendere misure per impedire questa violenza e punirla quando si verifica.
Le Nazioni Unite perderanno la loro forza morale se non reagiscono quando coloro che sono all’interno del suo sistema violano i diritti umani.

60. In assenza di misure forti per proteggere e promuovere i diritti delle donne, il traffico prospera.
Quando le donne non hanno diritti, o quando questi diritti vengono calpestati da politiche e pratiche dei governi, comprese politiche che cedono i poteri tradizionali dello Stato a entità collettive non statali, i gruppi socialmente vulnerabili, comprese le donne, vengono resi più vulnerabili. 

In assenza di pari opportunità per istruzione, alloggio, cibo, impiego, sgravio dal lavoro domestico e riproduttivo non pagato, accesso alle strutture del potere formale dello Stato, e libertà dalla violenza, le donne continueranno a essere vittime del traffico.
Politiche e pratiche che riducono ulteriormente i diritti e la libertà delle donne, come quelli che limitano il loro movimento e i modi sicuri e legali di immigrazione, servono solo a radicare il traffico. 
Perciò, la responsabilità per l’esistenza e la continuazione del traffico dipende in pieno dallo Stato. 
Lo Stato è responsabile in definitiva della protezione e della promozione dei diritti e delle libertà di tutte le donne.

VI.	L’IMPATTO DELLE LEGGI SULL’IMMIGRAZIONE E DELLE POLITICHE 
SUL TRAFFICO E SULLE MIGRAZIONI

61. La Special Rapporteur è preoccupata dal legame evidente fra politiche protezionistiche contro l’immigrazione e il fenomeno del traffico. Politiche di immigrazione restrittive e di esclusione, quando si uniscono agli effetti destabilizzanti dei conflitti, della globalizzazione e delle strategie di sviluppo 
neo-liberali che determinano flussi crescenti di forza lavoro migrante legale e illegale, servono da importanti fattori causativi nella persistenza e prevalenza del traffico. 
Le politiche anti-immigrazione sono complici dei trafficanti. La documentazione mostra che politiche di esclusione inflessibili, che vengono attuate con punizioni severe di natura penale e il rimpatrio per coloro che le vìolano, fanno direttamente il gioco dei trafficanti. 
La disponibilità di lavoro migrante legale, soggetto a regolamentazione ed esame da parte del governo, riduce l’affidarsi a parti terze da parte di coloro che cercano di emigrare per lavoro.
Le economie del traffico – che derivano da una combinazione di offerta, domanda e illegalità – è meno probabile che si sviluppino in situazioni in cui esistono opportunità di lavoro migrante legale.
I paesi a industrializzazione elevata come quelli di Europa, Nord America e Asia hanno messo restrizioni crescenti all’immigrazione legale, a lungo termine. Regolamentazioni forti contro l’immigrazione sono sempre più tipiche in questi paesi e vengono giustificate dai governi come componente di una politica razionale di protezionismo e deterrenza che deriva da necessità economiche.
Ad esempio, dalla fine della Guerra Fredda e dall’ instaurazione del sistema democratico nell’Europa dell’Est, l’Europa Occidentale ha reagito serrando i suoi confini esterni. Le migrazioni europee da est verso ovest sono viste come una minaccia sia alla sicurezza interna che all’unità europea.
Di conseguenza, sono aumentate le restrizioni all’immigrazione, e con esse, il traffico è, stando a quel che si dice, aumentato.

62. L’attraversamento illegale dei confini è sempre più fronteggiato con pene rigide, sia per le parti terze che facilitano gli ingressi clandestini che per gli immigrati privi di documenti la cui migrazione viene facilitata attraverso mezzi illegali. 
Le pene per l’ingresso illegale vanno da sei mesi di carcere in Danimarca, Paesi Bassi, Norvegia e Regno Unito, a un anno di carcere in Belgio, Francia e Germania, a due anni di carcere in Canada e in Italia. 
Politiche severe contro l’immigrazione, che riducono le opportunità di migrazione legale e incoraggiano così i migranti a rivolgersi a parti terze per essere aiutati nella migrazione e a fare affidamento su false promesse di migrazione legale, servono a fornire un numero sempre maggiore di clienti al numero crescente di reti clandestine di contrabbandieri di immigranti. 
Inoltre, tali politiche hanno un forte impatto sulle condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori migranti, aumentando la loro vulnerabilità alla violenza, maltrattamenti e controllo da parte di reti criminali.

63. Politiche che limitano il movimento delle donne, spesso giustificate come una risposta al traffico, stanno venendo avviate con sempre maggiore frequenza nei paesi di origine. 
Alcuni paesi, compreso il Myanmar e la Polonia, hanno proibito per legge di uscire dal paese senza permesso. L’ Immigration and Manpower Act in Myanmar, ad esempio, proibisce di lasciare il paese senza apposita autorizzazione. Le persone vittime del traffico dal Myanmar o dalla Polonia in quanto tali, rischiano una punizione su due fronti: nel paese di destinazione e, quando ritornano o vengono rimandate indietro, nel loro paese di origine.

64. Nella stragrande maggioranza dei casi, alle donne migranti non è permesso di lavorare legalmente nel settore del sesso. Perciò, la condizione di immigrazione delle lavoratrici del sesso migranti è generalmente la mancanza di documenti, il che le rende più vulnerabili alla violenza, ai maltrattamenti e al controllo da parte dei trafficanti.
Molti paesi, compresi gli Stati Uniti, il Giappone, la Turchia, Cipro e l’Uganda, vietano per legge alle persone che praticano la prostituzione o che vivono dei suoi proventi l’ingresso nel paese e le assoggettano all’arresto, alla detenzione (a volte prolungata) e al rimpatrio se riescono a entrarvi.
Mentre alcuni paesi, come la Svizzera, il Belgio e il Giappone, forniscono visti speciali di entraineuses o artiste a scopo di lavoro sessuale, pochi, come Suriname, Aruba e Curaçao, forniscono apertamente permessi di lavoro per lavoratrici del sesso straniere.

65. Come aspetto delle loro politiche di immigrazione, molti paesi del Nord hanno introdotto leggi per combattere i matrimoni fittizi fra i loro cittadini e quelli stranieri. Queste leggi hanno avuto come risultato somme più elevate da pagare e quindi maggiore vulnerabilità per le donne che cercano di entrare nel mercato dei matrimoni.
Le pene associate ai matrimoni fittizi aumentano la vulnerabilità delle donne migranti alla violenza domestica, perché la loro condizione legale di immigrate spesso dipende dal mantenere la relazione coniugale, aumentando così la disparità di potere fra il marito cittadino e la moglie immigrata. 
Paesi come gli Stati Uniti hanno introdotto in modo crescente eccezioni ai requisiti di garanzia nei casi di violenza domestica contro le donne immigrate.

66. In alcuni paesi, agli immigrati privi di documenti viene chiesto di coprire le spese del loro rimpatrio, e pertanto essi languono in centri di detenzione per immigrati o in prigioni – spesso in celle comuni con criminali condannati – finché non riescono a procurarsi denaro sufficiente. 
Perciò, gli immigrati privi di documenti possono essere soggetti a violenza detentiva. 
Sono stati riferiti casi di stupro durante la detenzione e altre forme di violenza sessuale contro donne immigrate prive di documenti detenute in attesa di rimpatrio. 
A causa della loro duplice marginalizzazione, le lavoratrici del sesso immigrate senza documenti sono particolarmente vulnerabili allo stupro e ad altre forme di violenza sessuale e di cattiva condotta sessuale.

67. Nella stragrande maggioranza dei paesi di destinazione, il rimpatrio rimane il meccanismo principale per occuparsi degli immigrati privi di documenti, comprese le persone vittime di traffico. 
In generale, i funzionari governativi nei paesi di destinazione non fanno distinzione fra categorie di immigrati privi di documenti, trattando le vittime del traffico allo stesso modo di coloro che commettono i crimini. 
Inoltre, i paesi  di destinazione di rado accettano la responsabilità per la loro complicità nel traffico, malgrado il fatto che anch’essi non abbiano agito con obbligo di diligenza per proteggere e promuovere i diritti umani sul loro territorio. 
Essi, invece, cercano semplicemente di liberare il loro territorio dagli immigrati senza documenti. 
Alcune donne vittime di traffico vogliono tornare ai loro paesi di origine per sfuggire ai maltrattamenti e alla violenza. Altre, tuttavia, temono la stigmatizzazione, il rifiuto da parte delle loro famiglie, il procedimento giudiziario da parte dei governi o le rappresaglie dei trafficanti se ritornano.

Comunque, i desideri delle donne vittime di traffico raramente vengono presi in considerazione.
A prescindere dai loro desideri, la soluzione legale preferita dagli Stati è il rimpatrio.
“Il rimpatrio implica non solo il ritorno alle condizioni da cui inizialmente le donne volevano fuggire, ma spesso anche intimidazione e minacce da parte della struttura di contrabbando, sia perché le donne devono ai trafficati del denaro per il loro viaggio fallito, sia perché esse hanno testimoniato o si ritiene che abbiano fornito informazioni contro i procacciatori”.

VII.	MODELLI ATTUALI DI TRAFFICO E MIGRAZIONI

68. Le rotte del traffico replicano quelle delle migrazioni: tradizionalmente il movimento è stato da Sud verso Nord. Comunque, le tendenze moderne mostrano che il traffico si verifica anche all’interno delle regioni, come pure all’interno degli Stati. Come le rotte delle migrazioni, le rotte del traffico e i paesi di origine, di transito e di destinazione possono cambiare rapidamente a causa di cambiamenti politici ed economici.
La Special Rapporteur vorrebbe sottolineare i seguenti paesi, che sono stati portati alla sua attenzione come paesi di origine e/o paesi di destinazione. Essa vorrebbe sottolineare, comunque, che questa non è una lista completa di paesi o aree di origine o di destinazione.

69. Paesi o aree di origine: Afghanistan, Albania, Bangladesh, Bielorussia, Bulgaria, Cambogia, Cina, Colombia, Croazia, Ungheria, India, Indonesia, Giamaica, Kosovo, Lettonia,  Lituania, Messico, Myanmar,  Nepal, Pakistan, Filippine, Polonia, Russia, Romania, Slovacchia, Thailandia, Ucraina, paesi dell ex-Unione Sovietica, Vietnam.

70. Paesi o aree di destinazione: Austria, Australia, Belgio, Canada, Cina (compresi Hong Kong e Macao), Cipro, Dubai, Repubblica Federale di Jugoslavia, Grecia, Germania, Ungheria, India, Israele, Italia, Giappone, Malesia, Paesi Bassi, Pakistan, Polonia, Arabia Saudita, Singapore, Spagna, Svizzera, Taiwan, Thailandia, Turchia, Regno Unito, Stati Uniti, e Emirati Arabi Uniti.

71. Il traffico, ad ogni modo, non implica necessariamente l’attraversamento di confini internazionali.
Nella maggior parte dei paesi o delle aree di cui sopra esiste anche il traffico interno. 
Inoltre, il traffico non resta fermo: le sue rotte continuano a cambiare.

72. Molto è stato e continua a essere scritto sul traffico e le migrazioni. Alimentandosi di sentimenti ostili all’immigrazione dei paesi fortemente industrializzati e alimentandoli, i governi, le organizzazioni non governative e i media rivelano un numero sempre crescente di donne che diventano vittime del traffico. 
Il Dipartimento di Stato Usa ha sostenuto recentemente che ogni anno negli Stati Uniti vengono introdotte illegalmente – a quanto viene riferito - 50.000 donne. 
Secondo stime citate della Organizzazione internazionale per le migrazioni, 500.000 donne vengono introdotte illegalmente solo in Europa occidentale. 
Le Nazioni Unite hanno stimato che ogni anno 4 milioni di persone sono vittime del traffico.
Tuttavia queste cifre sono inattendibili. A causa della natura clandestina del traffico, statistiche attendibili sono difficili, se non impossibili, da raccogliere. Inoltre, la mancanza di una definizione chiara del traffico pone una ulteriore limitazione alla compilazione di dati o statistiche.
Spesso, fonti sia governative che non governative trattano gli immigrati privi di documenti come un’unica categoria, indipendentemente dal fatto che questi immigrati siano stati introdotti clandestinamente o siano vittime del traffico.

73. Benché la documentazione suggerisca che il traffico è un fenomeno realmente globale, l’attenzione e le risorse governative e non governative dedicate ad affrontarlo variano chiaramente, non solo da paese a paese, ma anche da regione a regione. Mentre esistono organizzazioni e progetti che affrontano il traffico in Asia meridionale, nel sud-est asiatico, in Nord America, e in Europa occidentale e, sempre più, anche orientale, la documentazione disponibile dall’Africa e dall’America Latina è scarsa.
Stranamente, in entrambe queste regioni, sembra venga data maggiore enfasi alla migrazione delle donne che al traffico. Analogamente, il discorso sembra essere centrato più sull’economia che sulla violenza. Questo potrebbe spiegare la differenza.

74. Informazioni sul traffico in Asia sono più prontamente disponibili. Ci sono rotte di traffico ben documentate nel sud dell’Asia, da Bangladesh, Nepal e Pakistan all’India, e ampiamente all’interno dell’India, in particolare verso le città di Calcutta e Bombay. 
La situazione politica in Myanmar ha contribuito a un flusso di traffico, in particolare di donne Karen. 
C’è anche un vasto traffico dall’Asia del sud verso il Medio Oriente, in particolare per il lavoro domestico. Analogamente, è stato ampiamente registrato traffico all’interno e dall’Asia del sud-est. 
Secondo il governo delle Filippine, la maggiore fonte di valuta straniera è stata la manodopera emigrata all’estero. Nel 1995, c’erano 4,2 milioni di filippini all’estero per lavoro. 
Il traffico si verifica all’interno e verso la Cina dai paesi confinanti, prevalentemente per matrimoni forzati. Secondo informazioni, donne e bambine vengono portate in Cina dalla Repubblica Popolare di Corea per matrimoni forzati con agricoltori cinesi e operai in tutto il paese. A quanto si dice, altre vengono vendute a sale di karaoke e bordelli. Livelli crescenti di povertà e decrescenti di impiego contribuirebbero a un aumento del traffico di donne dalla Repubblica Popolare di Corea verso la Cina.

75. C’è una scarsità di informazioni sul traffico da, nella e attraverso l’Africa. Sempre più, tuttavia, viene rivelata l’esistenza di reti di traffico al suo interno. La Special Rapporteur fa rilevare un bisogno urgente di ricerca e documentazione sul traffico da e all’interno dell’Africa. 
A quanto viene riferito, in Mauritania esiste un traffico di donne all’interno fra i gruppi etnici. 
Si dice che 25.000 keniote vivano in condizioni disumane e degradanti in Medio Oriente a causa del traffico. Con la crescita vertiginosa della disoccupazione nel loro paese, le keniote cercano sempre più di emigrare per trovare opportunità di lavoro all’estero. Benché molte riescano ad assicurarsi lavori legittimi con l’aiuto di agenzie di collocamento straniere ufficiali, numerose altre si rivolgono a finte agenzie e finiscono in condizioni di lavoro forzato simili alla schiavitù. 
Minoranze razziali, etniche e religiose in Sudan, in particolare i Nuba, sembra siano oggetto di traffico e vengano vendute in schiavitù.
La Special Rapporteur vorrebbe sottolineare la conclusione dello Special Rapporteur sulla situazione dei diritti umani in Sudan sul fatto che il rapimento di persone, per lo più donne e bambini appartenenti a minoranze razziali, etniche e religiose del sud del Sudan, nelle aree delle montagne Nuba e delle colline Ingassema, il loro assoggettamento al commercio degli schiavi, compreso il traffico e la vendita di donne e bambini, la schiavitù, la servitù , il lavoro forzato e simili pratiche avvengono con la conoscenza del governo del Sudan.

76. A quanto viene riferito, migliaia di lavoratori domestici vengono portati negli Stati Uniti da diplomatici stranieri e dipendenti di organizzazioni internazionali, come il Fondo monetario internazionale, le Nazioni Unite e la Banca Mondiale, e poi sfruttati e sottoposti a maltrattamenti. 
Secondo la legge Usa sull’immigrazione, diplomatici stranieri, dipendenti di ambasciate e funzionari di organizzazioni come la Banca Mondiale, il Fondo monetario internazionale e le Nazioni Unite possono fare entrare lavoratori domestici personali con visti di tipo A-3 o G-5.
Benché queste migliaia di lavoratori, la maggior parte dei quali sono donne, dovrebbero essere protetti dalle leggi sul lavoro e pagati un salario minimo, la sorveglianza è stata scarsa. 
E’ così che alcune di queste donne sono soggette a condizioni di lavoro forzato o pratiche simili alla schiavitù. 

In alcuni casi, si dice che i datori di lavoro abbiamo confiscato i passaporti delle dipendenti, chiesto loro servizi continui (24 ore su 24) pagati poco o niente, limitato i contatti con altri lavoratori domestici, limitato i movimenti delle dipendenti e maltrattato fisicamente le lavoratrici. 
Poiché la condizione di immigrazione legale della lavoratrice domestica dipende dal suo contratto, essa  può rischiare il rimpatrio se cerca di sfuggire alla situazione. 
Nel 1999, il Ministro della giustizia Usa ha formato una “task force sullo sfruttamento dei lavoratori” per indagare affermazioni di abusi.  E’ stato sottolineato che i programmi per i visti, che condizionano lo status legale degli immigrati alla loro posizione lavorativa con un datore di lavoro specifico, trasformano i dipendenti in lavoratori prigionieri in situazioni di servitù vincolata. 
Un nuovo gruppo di pressione di Washington, D.C., la Campaign for Migrant Domestic Workers’ Rights (Campagna per i diritti dei lavoratori domestici immigrati), sta cercando di considerare la Banca Mondiale e il Fondo monetario internazionale responsabili, dato che le organizzazioni aiutano a facilitare l’introduzione dei lavoratori domestici nel paese. 
Essi stanno lavorando per far sì che la Banca Mondiale aiuti a informare i lavoratori domestici sui loro diritti e sponsorizzi un programma di monitoraggio di  $ 350.000 della durata di un anno che obbligherebbe i membri del personale a presentare copie dei contratti, denunce dei redditi e dimostrazioni del pagamento degli stipendi. 
Mentre la Banca Mondiale ha espresso disponibilità a discutere la proposta, si dice che il Fondo monetario internazionale abbia respinto le richieste di discussione da parte del gruppo.

77. L’instabilità dell’Europa dell’Est dopo la caduta del muro di Berlino ha portato a un aumento del traffico dall’Europa dell’Est e dall’ex-Unione Sovietica.  La situazione di conflitto armato nei Balcani ha analogamente contribuito a un aumento del traffico nella regione. 
Secondo rapporti di organizzazioni non governative come le Southall Black Sisters e il Keighley Women’s Domestic Violence Forum, i matrimoni forzati, mediante i quali si cerca di controllare la libertà e la sessualità delle giovani donne, sono in aumento nelle comunità asiatiche in Gran Bretagna. 
Questi matrimoni dovrebbero essere distinti dai matrimoni combinati consensuali, che continuano a essere la norma in molte parti della diaspora asiatica. 
In Austria, nel 1998, la polizia ha scoperto un giro di traffico, che ha portato all’arresto di 18 trafficanti. Si dice che 20 donne siano state liberate, molte delle quali sono tornate alle loro case. 
Alcune vittime, tuttavia, sono rimaste a Vienna per testimoniare contro i trafficanti.

VIII.	RICORSI: DAL SALVATAGGIO E LA RIABILITAZIONE,
AI DIRITTI E AL RISARCIMENTO

A.	Risposte governative

78. “Se e quando siamo presenti nell’agenda politica o dello sviluppo, veniamo irretite in pratiche sconnesse e progetti pratici che puntano a salvarci, rieducarci, migliorarci, disciplinarci, tenerci sotto controllo o sorvegliarci. Le organizzazioni di beneficenza sono inclini a salvarci e a metterci in case “sicure”, le organizzazioni per lo sviluppo a “rieducarci” attraverso attività che generano redditi miseri, e la polizia sembra propensa a fare regolarmente irruzione nei nostri quartieri in nome del controllo del traffico “immorale”. Anche quando veniamo inserite nelle conversazioni dominanti in modo meno negativo o anche comprensivo, non siamo esenti dalla stigmatizzazione o dall’esclusione sociale. 
In quanto vittime senza risorse, prive di potere, maltrattate, siamo viste come oggetti di pietà. 

Altrimenti appariamo come un cast di personaggi autosacrificali nella letteratura popolare e al cinema, continuamente pronte a rinunciare al nostro reddito guadagnato duramente, ai nostri clienti, alle nostre strade “peccaminose” e infine alle nostre vite per assicurare il benessere dell’eroe o della società che esso rappresenta. In entrambi i casi ci viene rifiutata l’emancipazione in quanto cittadine o lavoratrici legittime, e siamo bandite ai margini della società e della storia”.

79. Dai primi del ‘900 la comunità internazionale ha classificato il traffico di donne come un grave abuso verso di esse. Con il tempo, il pensiero sul traffico è cambiato, come sono cambiate le strategie mediante le quali esso viene affrontato. Misure punitive, prevenzione, salvataggio e rieducazione sono stati tutti impiegati per combattere il traffico. A prescindere dai mezzi di risarcimento, tuttavia una cosa è rimasta costante – la mancanza di volontà politica rispetto al garantire i diritti umani delle donne vittime del traffico. 
La Special Rapporteur vorrebbe far notare la sua preoccupazione per l’evidente mancanza di volontà politica - nei paesi di origine, transito e destinazione – nel fornire protezione legale alle donne vittime di traffico. 
Non solo gli Stati non sono riusciti a sviluppare meccanismi adeguati di prevenzione e risarcimento per le vittime del traffico, ma neanche a impiegare le leggi esistenti – come quelle contro l’aggressione, lo stupro, il rapimento e l’estorsione – per perseguire i trafficanti.

80. Qualunque rimedio o strategia proposto per combattere il traffico e fornire assistenza alle sue vittime deve essere valutato da se e come promuove e fornisce protezione ai diritti umani delle donne.
E’ stato sottolineato che anche meccanismi di protezione che sembrano innocui, come le campagne di educazione, possono essere dubbi se favoriscono l’immobilizzazione delle donne o il radicamento di stereotipi dannosi o che tolgono potere. 
Mentre le campagne contro il traffico possono cercare solamente di mettere in guardia le donne contro i suoi pericoli potenziali, esse possono anche servire a restringere ulteriormente la loro libertà di movimento.

81. Metodi di salvataggio e di rieducazione forzata delle lavoratrici del sesso, come quelli che si dice vengano intrapresi in India e in Bangladesh, sono stati severamente criticati dai sostenitori dei diritti umani delle donne, che riferiscono che tali pratiche sono coercitive, spesso violente e, pertanto, in alcuni casi, vìolano i diritti umani delle donne. 
Nel luglio 1999, la polizia del Bangladesh ha dato un giro di vite all’industria del sesso, cacciando con la forza le donne che lavoravano nei quartieri a luci rosse di Tan Bazar e Nimtali a Dhaka. 
A quanto viene riferito, alle donne è stata data la scelta fra il sottoporsi volontariamente alla “rieducazione” da parte del governo e il non poter continuare la loro attività a Tan Bazar e Nimtali.
Dopo una irruzione della polizia avvenuta prima dell’alba il 24 luglio, molte delle donne fuggirono.
Altre vennero condotte con la forza in una casa per vagabondi, dove si dice furono sottoposte a maltrattamenti fisici e sessuali. A quanto viene riferito, il giro di vite fu avviato dopo che una lavoratrice di 22 anni, Jesmin, era stata assassinata il 1 luglio 1999. 
Il 30 luglio, un gruppo di giovani non identificati aprirono il fuoco contro i manifestanti che stavano dimostrando contro la violazione dei diritti umani delle donne di Tan Bazar e Nimtali. 
Secondo alcuni osservatori, la polizia non intervenne.

82. In India un gruppo si chiede di dove viene, in un paese con una disoccupazione di proporzioni così gigantesche, la coazione a dislocare milioni di donne e di uomini già impegnati in una occupazione che procura loro un reddito con cui si sostengono e sostengono le loro vaste famiglie. 
Se altri lavoratori con occupazioni analogamente sfruttate possono lavorare all’interno delle strutture della loro professione per migliorare le proprie condizioni di lavoro, perché le lavoratrici del sesso non possono rimanere nell’industria del sesso e chiedere un trattamento migliore nelle loro condizioni di vita e di lavoro?

83. Una delle risposte sempre più frequentemente impiegate dai paesi di destinazione è quella di mettere limitazioni a politiche di immigrazione che in precedenza erano aperte. 
Ad esempio, uno Stato che ha concesso visti a ballerine, modelle e spogliarelliste, che vengono considerate ad alto rischio di essere costrette al lavoro sessuale, può introdurre il requisito che tali donne debbano essere spogliarelliste professioniste. 
Tale requisito restringe l’insieme di donne che hanno titolo per chiedere questi visti. Esso non fa nulla, tuttavia, per ridurre il numero di quelle che cercano di emigrare, e perciò può spingere donne che sono disposte a lavorare come spogliarelliste, ma non sono spogliarelliste professioniste, nelle mani di trafficanti. 
In questo modo, alcune riforme legali possono creare nuove opportunità di traffico ed essere controproducenti per le donne.

84. “Le misure protettive non sono solo dubbie a causa della reazione dei trafficanti, ma anche per la loro natura paternalistica che rende le donne ulteriormente svantaggiate. 
Ad esempio, l’abolizione della categoria dei visti per ballerine limiterebbe ulteriormente le opportunità di emigrazione legale per le donne, e ne spingerebbe ancora di più fra le braccia dei trafficanti. 
Infine, i governi possono ritenere che le restrizioni all’ingresso li assolvano dalla responsabilità rispetto a persone oggetto di traffico verso altri stati”.
Sembra che in Germania siano stati adottati speciali requisiti per i visti per i cittadini che provengono dalle Filippine e dalla Thailandia, a causa del numero sproporzionato di donne che entrano. 
Tali restrizioni in genere non limitano il traffico o il lavoro forzato. Piuttosto, esse aumentano l’affidarsi delle donne a mezzi di emigrazione extra-legali, e i costi collegati a tali migrazioni. 
Risposte che hanno come obiettivo nazionalità specifiche servono anche a stigmatizzare donne provenienti da certi paesi come potenziali lavoratrici del sesso o immigrate senza documenti e ad aumentare i modelli di discriminazione contro le donne immigrate.
A quanto viene riferito, le donne thailandesi di età compresa fra i 18 e i 40 anni che arrivano per la prima volta a Hong Kong vengono regolarmente fermate dall’immigrazione per essere interrogate in merito a un loro coinvolgimento nella prostituzione.

85. Benché la natura clandestina del traffico limiti la capacità delle vittime di cercare assistenza quando è necessaria, la pura e semplice scoperta della donna vittima di traffico da parte dello Stato non assicura che i diritti di questa saranno protetti. Anche quando lo Stato intenta una causa penale, non esiste garanzia di protezione legale o di procedimento giudiziario. Come nei casi di stupro, le donne vittime di traffico come manodopera di tipo sessuale possono essere obbligate a dimostrare che non hanno acconsentito al lavoro sessuale.
Pertanto, può essere rifiutata protezione a donne che lavoravano come lavoratrici del sesso prima di diventare vittime del traffico. 
Irresistibilmente, la legge continua a essere alimentata da considerazioni morali.
Come tale, può accadere che le sole donne vittime di traffico a ricevere protezione siano quelle che corrispondono allo stereotipo della giovane vergine “che è stata rapita sulle strade da criminali senza scrupoli, drogata, portata al di là di un confine internazionale, stuprata e poi incatenata a un letto o almeno picchiata duramente per dedicarsi al sesso in cambio di denaro, pagato a coloro che l’hanno rapita”.
Sia i media locali che quelli internazionali tendono a diffondere questa rappresentazione della vittima appropriata del traffico come ragazza giovane, virginale, soggetta a violenza e crudeltà estreme.

86. Una volta individuati dallo Stato, è raro che agli uomini e alle donne vittime di traffico venga consentito rimanere nello Stato di accoglienza sia per loro protezione che per perseguire un risarcimento legale.
Il rimpatrio continua a essere incoraggiato sia dai paesi di destinazione che da quelli di origine come una risposta al traffico e viene spesso intrapreso senza coordinamento e senza alcun tentativo di assicurare la protezione dei diritti umani delle donne.

Ad esempio, a quanto viene riferito, nel settembre 1997 la polizia canadese, con la cooperazione di quella degli Stati Uniti, ha fatto irruzione in alcuni bordelli a San José, in California e a Toronto. 
Le donne che venivano tenute là e che erano state costrette a lavorare in situazioni vincolate dal debito furono accusate dai funzionari canadesi di esercitare lavoro sessuale e di vivere in un bordello. 
Sollecitate da un funzionario dell’ambasciata thailandese, due delle donne confessarono, in modo da poter tornare in Thailandia. Quelle che non confessarono rimasero in Canada in attesa del processo.
Benché l’ambasciata thailandese a Ottawa avesse fornito alle donne dei certificati di identità, all’arrivo a Bangkok, a quanto si dice, esse furono arrestate da funzionari dell’immigrazione thailandesi perché i loro certificati di identità indicavano che erano arrivate in Canada con passaporti falsi.

87. Stando a quel che si dice, nel 1997, più di 200 donne vennero rimpatriate in Lituania da paesi occidentali in quanto prive di documenti o perché lavoravano illegalmente. Di queste, 28 riferirono di essere state costrette a lavorare come prostitute. 
A quanto si riferisce, Israele è una destinazione del traffico proveniente da paesi dell’ex-Unione Sovietica, in particolare la Russia. Benché alcune delle donne cerchino consapevolmente di emigrare per il commercio del sesso, nel punto di reclutamento si dice che esse vengano ingannate sulle condizioni e i le cause del lavoro.  Una volta in Israele, si dice vengano tenute in schiavitù virtuale. 
Molte donne restano nelle carceri israeliane, dopo essere state arrestate durante le irruzioni, poiché non possono permettersi di pagare per il rimpatrio. Israele non paga i costi del rimpatrio di lavoratori privi di documenti. 
Si dice anche che le donne vivano nella paura dei capi dei “giri” di traffico.  E’ questa paura che consente a tali “giri” di mantenere un controllo totale sulle donne, che hanno paura di chiedere aiuto alla polizia. 
Inoltre, è stato riferito che, mentre le donne vittime del traffico spesso vengono arrestate come lavoratrici illegali, i trafficanti vengono arrestati di rado. 
Secondo informazioni ricevute, su un periodo di tre anni, Israele ha rimpatriato circa 1.500 donne vittime di traffico dalla Russia e dall’Ucraina.

88. C’è la necessità di passare da un paradigma di salvataggio, rieducazione e rimpatrio a un approccio messo a punto per proteggere e promuovere i diritti umani delle donne, sia nei paesi di origine che in quelli di destinazione. Benché alcune donne possano essere traumatizzate dalle loro esperienze e possano, su una base caso per caso, desiderare servizi di consulenza e di sostegno, in maggioranza non è di “rieducazione” che le donne hanno bisogno. Piuttosto, esse possono aver bisogno di supporto e di un reddito sostenibile. 
La Special Rapporteur invita i governi ad abbandonare approcci paternalistici che cercano di “proteggere” donne innocenti in favore di approcci più olistici che cerchino di proteggere e promuovere i diritti umani di tutte le donne, compresi i loro diritti civili, politici, economici e sociali.

I.	Risposte governative: alcuni esempi

89. I programmi per combattere il traffico e rispondere ai bisogni delle persone che ne sono vittima spesso si limitano a fornire  alle donne informazioni sui rischi dell’immigrazione illegale.
A volte vengono usate marche speciali sui passaporti per indicare che la donna ha lavorato come collaboratrice domestica o nella prostituzione. Ciò può in seguito essere usato contro di lei quando essa cerca di esercitare la sua libertà di movimento e di andare in un altro paese. 

Altre misure di protezione includono: dispiegamento selettivo verso paesi di destinazione con speciali leggi e meccanismi di protezione per i lavoratori stranieri, accordi bilaterali o multilaterali sui lavoratori migranti; schedatura dei datori di lavoro stranieri che vengono meno ai loro obblighi contrattuali; formazione; screening di prequalificazione; e l’apertura di conti vincolati da parte di datori di lavoro stranieri nella valuta del paese di origine per coprire rivendicazioni contro il datore di lavoro o il promotore.

90. Alcune leggi nazionali continuano a definire il traffico solo in termini di prostituzione. Altre non fanno distinzione fra spostamento consensuale e non consensuale, malgrado il fatto che queste due forme di spostamento esistano simultaneamente. 
In Paraguay, ad esempio, secondo le informazioni fornite alla Divisione per la promozione delle donne dalla Missione permanente del Paraguay presso l’Onu nel 1997, “in casi di commercio, traffico e trasferimento da un paese all’altro di una donna adulta a fini di prostituzione, anche con il suo consenso (ndR), e del reclutamento a tali fini, la pena sarà il carcere da quattro a otto anni”. 
Analogamente, l’articolo IX, paragrafo 1 del Codice penale polacco abbandona il problema del consenso. Tuttavia, alcuni governi stanno andando verso il riconoscimento del traffico in tutte le sue forme. 
La Special Rapporteur è incoraggiata vedendo che l’Austria, nel 1996, ha emendato il suo codice penale, ampliandone le disposizioni a coprire il traffico di persone a fini diversi dallo sfruttamento sessuale. 
Secondo la sezione 104a del Codice penale, “chiunque tramite falsa rappresentazione sulla possibilità di risiedere come straniero in un paese o di svolgervi una attività legale induca un’altra persona a entrare illegalmente in un paese e a pagarlo o a impegnarsi a pagarlo per il passaggio sarà passibile di pena detentiva fino a tre anni”. Inoltre, il paragrafo 2 della stessa sezione vieta di far entrare una persona illegalmente in un altro paese per sfruttarlo/a. 
Le disposizioni prevedono pene maggiorate quando i crimini vengono commessi professionalmente o da una organizzazione criminale.

91. A quanto si dice, negli Stati Uniti è in corso una battaglia fra le varie parti del dibattito sul traffico nel contesto di una nuova legge su di esso. Due disegni di legge – la risoluzione Wellstone e il disegno di legge Smith-Gejdeson – stanno entrambi facendo il loro iter legislativo.
La risoluzione Wellstone dà una definizione ampia di traffico, che comprende il lavoro forzato, mentre il disegno di legge Smith-Gejdeson lo definisce solo in termini di lavoro sessuale. 
Nel 1998, il presidente Clinton ha emanato un Memorandum Esecutivo sui passi per combattere il traffico. Tali passi comprendono campagne di opinione, produzione e distribuzione di brochure sul traffico in russo, polacco e ucraino a coloro che chiedono i visti, e il patrocinio di conferenze all’estero.
Benché la protezione, la consulenza legale e altri servizi per le vittime del traffico fossero previsti nella strategia per combatterlo, a quanto si riferisce, questi programmi non sono stati attuati. 
In molti casi, le vittime del traffico sono state prese durante irruzioni da parte del Servizio immigrazione e naturalizzazione (INS). In tali casi, e in contrasto con le dichiarazioni politiche, le vittime spesso vengono rimpatriate o detenute in centri di detenzione dell’INS o in carceri locali.

92. Il governo del Canada, nella sua presentazione al Segretario Generale sulla risoluzione 51/66 sul traffico di donne e bambine, ha affermato che “l’uso selettivo di visti turistici rimane un mezzo fondamentale per impedire l’ingresso illegale”, il che suggerisce un approccio anti-immigrazione al traffico. Inoltre, malgrado esso specifichi che esiste una carenza di disposizioni sul traffico, il governo indica i suoi divieti sull’ingresso illegale e sull’aiuto all’ingresso illegale contenuti nell’ Immigration Act (legge sull’immigrazione) come provvedimenti utili a combattere il traffico. 
Secondo la sua presentazione, il Canada può rinviare l’allontanamento di coloro che aiutino a perseguire un “contrabbandiere di persone”.
Pur sottolineando la gravità del traffico come forma di violenza contro le donne e come violazione dei diritti umani, il Canada sembra al tempo stesso affidarsi a un approccio anti-immigrazione che confonde il contrabbando di stranieri con il traffico.

93. Secondo informazioni ricevute dalla Divisione per la promozione delle donne del governo di Cipro, gli ufficiali del Dipartimento di polizia per gli stranieri e l’immigrazione hanno la responsabilità di informare le donne che entrano nel paese come artiste o cameriere dei loro diritti e obblighi, come pure di fornire loro informazioni sui meccanismi di protezione contro i maltrattamenti, lo sfruttamento e l’avviamento alla prostituzione.

94. In Belgio, alle persone vittime di traffico viene concesso un “periodo di pausa” di 45 giorni durante il quale esse possono decidere se muovere accuse contro i trafficanti. Alle donne che decidono di condurre una azione legale viene concesso un permesso temporaneo di residenza di tre mesi, che dà alle vittime il diritto ai benefici sociali se non riescono a trovare lavoro. Questo permesso è rinnovabile per altri sei mesi se il processo si prolunga oltre i tre mesi. Inoltre, il governo del Belgio ha finanziato la creazione di rifugi a Bruxelles e Liegi per le vittime di traffico.

95. L’Irlanda ha istituito un programma che permette ai richiedenti asilo di ottenere permessi di lavoro in modo legale in attesa che venga definito il loro caso. I permessi possono essere concessi ai richiedenti asilo come alle persone che arrivano in Irlanda per lavorare da paesi che non fanno parte dell’Unione Europea e dall’Europa dell’Est. Il ministro della giustizia, a quanto si dice, ha detto che il governo sta considerando misure contro il traffico simili ai permessi di lavoro per coloro che chiedono asilo.

96. In Danimarca, una nuova legge che legalizza la prostituzione adulta è entrata in vigore il 1 luglio 1999. Questa legge rende illegale comprare sesso da chiunque abbia meno di 18 anni; l’infrazione è punibile con un massimo di due anni di carcere. Si dice che la Danimarca abbia contemporaneamente aumentato i suoi sforzi per prevenire lo sfruttamento sessuale dei minori, aiutare le donne che vogliono lasciare il commercio del sesso e porre fine al traffico di donne a fini di lavoro sessuale forzato.

97. I paesi di origine, come le Filippine, stanno sempre più formulando misure che cercano di assicurare che le donne che migrano siano meglio attrezzate alla migrazione internazionale attraverso lo sviluppo delle qualificazioni. I requisiti secondo i quali le lavoratrici migranti dovrebbero parlare, scrivere e leggere l’inglese, i requisiti minimi di età e registrazione stanno venendo impiegati dai paesi di origine nelle loro strategie anti-traffico. Nelle Filippine, tali requisiti dipendono dal tipo di lavoro e dal paese dove la donna si reca. Per le lavoratrici domestiche, l’età minima è di solito 25 anni, eccetto per quelle che si recano in Arabia Saudita e Bahrein, che devono avere 30 anni. L’età minima per entraineuses, comunque, è di 21 anni.
In molti casi, tali politiche vengono attuate tramite una agenzia governativa specifica creata per lavorare con i migranti. In altri casi, i governi si stanno servendo di una risposta al traffico multi-agenzia.
Il Messico, le Filippine, l’Austria, Cipro, la Colombia e la Germania, ad esempio, hanno adottato tutti una risposta inter-agenzie per combattere il traffico.

4.	Risposte bilaterali, multilaterali e regionali

98. La Special Rapporteur vorrebbe lodare l’Unione Europea per i suoi sforzi nel combattere il traffico mediante un programma regionale di azione che tenga conto delle vittime, che unisce una politica giudiziaria europea e una politica europea di pari opportunità nella “Dichiarazione dell’Aja sulla questione del traffico di donne”. La dichiarazione, a quanto si dice, serve come formulazione politica comune degli Stati membri dell’Unione Europea ed è destinata a essere seguita da linee-guida europee per misure efficaci per prevenire e combattere il traffico di donne. 

La dichiarazione, adottata all’unanimità, invita gli Stati membri a, inter alia: (i) fornire o esplorare la possibilità di fornire rapporteur nazionali che si riuniranno, riferiranno ai governi e si scambieranno informazioni sulle dimensioni del traffico, come sulle misure prese per prevenirlo o combatterlo; 
(ii) intraprendere campagne di informazione nei paesi di origine e di destinazione centrate sulla prevenzione del traffico di donne; (iii) riconoscere che le donne vittime di traffico sono vittime di un crimine, in modo che esse non vengano trattate semplicemente come immigrate illegali e rimpatriate; 
(iv) dare alle vittime del traffico tempo per riflettere e sostegno prima che esse riferiscano il crimine o acconsentano a fare da testimoni nel relativo procedimento giudiziario, e facilitare il processo, fornendo alle donne vittime di traffico assistenza legale, finanziaria e medica; (v) fornire alle donne vittime di traffico una condizione di residenza temporanea e di protezione durante i procedimenti  penali, quando necessario; (vi) educare polizia e giudici sulla natura e le caratteristiche del traffico; e (vii) lavorare, nel quadro della cooperazione allo sviluppo, per migliorare la condizione economica e sociale delle donne nei paesi di origine.

99. Nel 1998, il governo degli Stati Uniti e l’Unione Europea hanno intrapreso una campagna di informazione per combattere il traffico di donne nell’Europa centrale e nei nuovi stati indipendenti dell’ex-Unione Sovietica, in particolare Ucraina e Polonia. Questa campagna era diretta alle vittime potenziali per metterle in guardia contro i metodi usati dai trafficanti e forniva informazioni ai funzionari locali di frontiera e a quelli consolari per aiutarli a riconoscere e a scoraggiare il traffico di donne da paesi terzi verso la loro regione attraverso gruppi di discussione, messaggi di pubblico servizio, distribuzione di poster e pamphlet e articoli su riviste e giornali.

100. La Special Rapporteur è incoraggiata nel vedere la formazione del Gruppo regionale di consulenza sulla migrazione, formato da Belize, Canada, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Messico, Nicaragua, Panama e Stati Uniti, e invita i rispettivi governi ad assicurare che venga data piena esecuzione alla parte del loro piano di azione sui diritti umani, come agli strumenti internazionali sui diritti umani rispetto ai migranti in generale, dei quali le donne costituiscono una ampia percentuale.
La Special Rapporteur invita inoltre i rispettivi governi ad assicurare che vengano create protezioni specifiche di genere per proteggere i diritti umani sia delle donne migranti che di quelle vittime del traffico.

B.	Risposte non governative

101. Le migrazioni delle donne e il loro traffico sono stati delle priorità per i movimenti internazionali delle donne in tutto il mondo. Le organizzazioni delle donne sono state in prima fila nel fare lobbying e sviluppare politiche relative alla migrazione e al traffico. Esse hanno anche sviluppato programmi per soddisfare i bisogni delle donne che ritornano o che vengono rimandate indietro, per aiutarle a reintegrarsi nella società. In alcuni casi, tuttavia, le organizzazioni delle donne hanno le stesse percezioni e gli stessi stereotipi di quelli che tendono a fuorviare le politiche governative  rispetto a vittime che meritano di più e di meno, in particolare nel caso del traffico. 
Analogamente, alcune organizzazioni di donne sono alimentate da un imperativo morale di “salvare” donne innocenti. Pertanto, alcuni programmi derivano dalla percezione che le donne abbiano bisogno di essere “salvate e rieducate”, piuttosto che di essere sostenute e avere dei diritti. 
Altre organizzazioni, tuttavia, adottano un approccio più chiaro in favore dei diritti, che cerca di aiutare le donne in un processo di empowerment e di indipendenza.

102. Ad esempio, la Foundation for Women e la Global Alliance against Trafficking in Women hanno aiutato a facilitare il rimpatrio volontario di 23 donne e bambine dal Myanmar e dalla Thailandia che erano state portate a Bangkok. Lo sforzo ha comportato un coordinamento con molte autorità, governative e non governative, per assicurare che le donne e le bambine venissero trattate come persone vittime di traffico piuttosto che come immigrate illegali. A quanto si dice, le donne e le bambine sono state reintegrate nei loro villaggi e stanno sviluppando progetti generatori di reddito.

103. La Special Rapporteur “ è incoraggiata nel rilevare una tendenza verso la creazione di rifugi specificamente adeguati a lavorare con persone vittime di traffico. 
Il Salamon Alapitvany and Ildikok Memorial Civil Rights Institute ha aperto un centro di proroga di emergenza in Ungheria per “lavoratrici del sesso in cerca di ricollocazione e di “dirottamento” dal lavoro coatto o dal traffico”. 
Le donne che si rivolgono al centro hanno una proroga immediata di 30 giorni, durante i quali possono richiedere altri 90 giorni di soggiorno in Ungheria. 
A quanto si dice, il primo rifugio per donne vittime del traffico è stato aperto di recente negli Stati Uniti dalla Coalizione contro la schiavitù e il traffico. Esso fornisce rifugio e servizi alle persone vittime di traffico.

104. La rete GABRIELA – una organizzazione di solidarietà di donne Usa-Filippine, multirazziale e multietnica con sede negli Stati Uniti – lavora da molto tempo sul problema del traffico. 
Di recente è stata lanciata la sua “Campagna Rosa Purpurea”. Questa campagna cerca di far prendere coscienza della violenza sessuale e degli abusi dei diritti umani contro le donne chiedendo agli individui, in particolare uomini, di assumersi l’impegno a contrastare il traffico di donne ed evitare di favorire il commercio del sesso: alle persone si chiede di firmare una cartolina con queste affermazioni e viene data loro una spilla con una rosa purpurea a simboleggiare questo impegno.

105. Nella sfida alle pratiche abusive connesse alla migrazione e al lavoro forzato, le Ong hanno usato la legge in modi innovativi. Nel gennaio 1999, furono presentate tre cause  – le prime di questo genere – che cercano di ritenere le società americane legalmente responsabili del maltrattamento dei lavoratori in fabbriche  di proprietà di stranieri che operano negli Stati Uniti.
A quanto viene riferito, le società, che comprendono The Gap, Tommy Hilfinger, The Limited, J.C.Penny, May Company, Sears e Wal-Mart, sarebbero state impegnate in un complotto a fini di estorsione e avrebbero usato manodopera con contratto di apprendistato, per lo più giovani asiatiche, per produrre abbigliamento sull’isola di Saipan, che fa parte del Commonwealth Usa delle Northern Mariana Islands.
Furono presentate due cause di tipo collettivo (“class action” è un tipo di azione in giudizio contro una intera categoria, NdT) presso un tribunale federale per conto di 50.000 lavoratrici provenienti dalla Cina, dal Bangladesh e dalla Thailandia, e una presso un tribunale dello stato della California da quattro gruppi per il lavoro e i diritti umani, Sweatshop Watch, Global Exchange, Asian Law Caucus e UNITE, che hanno accusato i rivenditori e i produttori di usare pubblicità ingannevole e di trafficare in merci fabbricate in violazione delle leggi sul lavoro degli Stati Uniti.
Le cause chiedono oltre 1 milione di dollari in danni, restituzione di profitti e salari non pagati.

106. Le organizzazioni non governative sono state di valido aiuto negli sforzi volti a creare nuovi standard nazionali e internazionali sulla migrazione e il traffico.  
Uno dei frutti più notevoli di un processo di collaborazione da parte della Global Alliance against Traffic in Women, della Foundation against Trafficking in Women e dell’ International Human Rights Law Group sono gli Standard dei diritti umani per il trattamento delle persone vittime del traffico (gennaio 1999).

“Gli standard derivano dagli strumenti internazionali sui diritti umani e da norme legali internazionali formalmente riconosciute. Essi mirano a proteggere e a promuovere il rispetto per i diritti umani degli individui che sono stati vittime di traffico, compresi quelli che sono stati soggetti a servitù involontaria, lavoro forzato e/o pratiche simili alla schiavitù”. 
La Special Rapporteur invita i governi a utilizzare gli standard sui diritti umani nel creare nuove politiche e leggi. Essa invita la comunità internazionale a fare altrettanto.

IX.	RACCOMANDAZIONI

A.	A livello internazionale

107. Il protocollo sul traffico alla bozza di convenzione internazionale contro il crimine organizzato transnazionale dovrebbe assicurare uno standard dei diritti umani inequivocabile sul traffico di donne, dato che è impossibile combattere il traffico senza fornire protezione alle sue vittime.

108. Gli Stati dovrebbero cercare di adottare accordi bilaterali e multilaterali che offrano alle donne migrazione legale per lavoro.

109. Gli Stati dovrebbero assicurare sostegno all’istituzionalizzazione del diritto in paesi attualmente in transizione, in situazioni di conflitto armato o sotto regimi militari.

110. Le organizzazioni non governative dovrebbero ricevere lo status di osservatori ai meeting dei Capi di Stato dei forum regionali, come la SAARC, ASEAN, OUA e OSA.

B.	A livello nazionale

111. Le misure messe a punto per limitare l’ingresso legale delle donne nei paesi di destinazione dovrebbero essere accuratamente messe a confronto con i loro svantaggi, dato che esse si riferiscono a immigrati potenziali e donne.
In particolare, misure che siano intese a proteggere le donne limitandone l’accesso alla migrazione legale o aumentando i requisiti connessi a tale migrazione dovrebbero essere valutate in base al potenziale di impatto discriminatorio e al potenziale di aumentare la probabilità che le donne siano di conseguenza soggette al traffico.

112. I programmi governativi e gli sforzi internazionali relativi al traffico dovrebbero essere sviluppati in cooperazione con le organizzazioni non governative. Inoltre, le organizzazioni governative e le istituzioni internazionali donatrici dovrebbero fornire sostegno finanziario alle organizzazioni non governative che lavorano sul problema del traffico.

113. Le misure governative e gli sforzi internazionali per affrontare il traffico devono essere centrati sulle violazioni dei diritti umani e dei diritti dei lavoratori delle donne coinvolte, piuttosto che trattare le vittime del traffico come criminali o come immigrati illegali.

114. Le misure dei governi per affrontare il traffico devono essere centrate sulla promozione dei diritti umani delle donne interessate e non devono ulteriormente marginalizzarle, criminalizzarle, stigmatizzarle o isolarle, rendendole così più vulnerabili alla violenza e ai maltrattamenti.

115. Gli organismi governativi pertinenti devono raccogliere e pubblicare dati su:

(a)	Gli sforzi dei governi per affrontare esempi di traffico verso, fuori e all’interno dei loro paesi;

(b)	I successi o le difficoltà incontrati nel promuovere la cooperazione inter-agenzie, la cooperazione fra le autorità locali e nazionali, e la cooperazione con le organizzazioni non governative;

(c)	Il trattamento e i servizi forniti alle vittime del traffico;

(d)	La collocazione dei casi di traffico nel sistema della giustizia penale;

(e)	Gli effetti delle misure governative legali e amministrative sulle vittime del traffico e sulla sua riduzione;

116. Alle vittime del traffico devono essere garantite:

(a)	Libertà dalle persecuzioni o dalle molestie da parte di coloro che sono in posizione di autorità;

(b)	Adeguata assistenza medica e psicologica, confidenziale e accessibile, da parte dello Stato o, se non esiste una agenzia statale adeguata, da parte di una agenzia privata finanziata dallo Stato;

(c)	Servizi per il test HIV strettamente confidenziali devono essere forniti solo se richiesti dalla persona interessata, e qualunque test HIV deve essere accompagnato da consulenza adeguata prima e dopo il test;

(d)	Accesso a un traduttore competente e qualificato durante tutti i procedimenti, e fornitura di tutti i documenti e testimonianze conseguenti all’essere state vittime di traffico e/o lavoro forzato o pratiche simili alla schiavitù;

(e)	Assistenza legale gratuita;

(f)	Possibilità legali di risarcimento e riparazione per danni economici, fisici e psicologici causati loro dal traffico e reati relativi.

117. La storia personale, la presunta “reputazione” o l’occupazione attuale o precedente della vittima non devono essere usate contro di essa, né servire da motivo per squalificare la denuncia della vittima o per decidere di non perseguire i trasgressori. Ad esempio, ai trasgressori deve essere vietato usare come difesa il fatto che la persona è, o è stata in qualunque periodo, una lavoratrice del sesso o una lavoratrice domestica.

118. La storia della vittima – essere stata oggetto di traffico e/o soggetta a lavoro forzato e pratiche simili alla schiavitù – non deve essere un fatto di dominio pubblico o privato e non deve essere usata contro le vittime, le loro famiglie o i loro amici in qualsivoglia modo, in particolare rispetto alla libertà di viaggio, matrimonio, e ricerca di un impiego remunerativo.

119. Gli Stati sotto la cui giurisdizione è avvenuto il traffico e/o il lavoro forzato e le pratiche simili alla schiavitù devono fare tutti i passi necessari per assicurare che le vittime possano intentare azioni penali e/o civili per risarcimento contro gli autori del crimine, qualora scelgano di farlo.

120. I governi devono attuare sospensioni del rimpatrio e fornire opportunità di chiedere residenza permanente, protezione in qualità di testimoni e assistenza al ricollocamento per le vittime del traffico.

121. I governi dovrebbero attuare confische a strutture criminali che traggono profitto dal traffico, mettendo da parte fondi per offrire il risarcimento dovuto alle vittime del traffico.

122. In consultazione con le organizzazioni non governative pertinenti, i pertinenti organismi governativi devono:

(a)	Sviluppare curricula e fare formazione per le pertinenti autorità governative, compresi i funzionari dell’immigrazione e gli uffici degli affari consolari, i servizi doganali, le guardie di frontiera e i servizi di migrazione, e rappresentanti del Ministero degli Affari Esteri, in merito alla vasta diffusione e ai rischi del traffico, e ai diritti delle vittime. 
La formazione di questi funzionari non deve portare alla creazione di “profili” che impediscano alle donne di ottenere visti per recarsi all’estero;
(b)	Sviluppare campagne di opinione ed educazione sul traffico da condursi mediante i mass -media e programmi di educazione comunitaria;
(c)	Distribuire materiali che descrivono i rischi potenziali del traffico, compresi: informazioni sui diritti delle vittime in paesi esteri, compresi i diritti legali e civili nel campo del lavoro e del matrimonio e per le vittime del crimine, e i nomi di organizzazioni di sostegno nei paesi di origine, destinazione e transito;
(d)	Prendere misure per assicurare che le donne abbiano opportunità economiche valide per sostenere se stesse e le famiglie a loro carico nei loro paesi di origine;
(e)	Rispettare la risoluzione 49/165 dell’Assemblea Generale dell’Onu sulla violenza contro le donne lavoratrici migranti, del 23 dicembre 1994, e dovrebbero firmare, ratificare e applicare la Convenzione Internazionale sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie del 1990;
(f)	Adottare e attuare linee-guida che riconoscano la persecuzione relativa al genere come base perché le donne possano rivendicare lo status di rifugiate, oltre a firmare e ratificare la Convenzione sullo status dei rifugiati del 1951 e il protocollo annesso del 1967, e dare attuazione alle linee-guida dell’ACNUR del 1991 sulla protezione delle donne rifugiate;
(g)	Assicurare che tutta la legislazione sul traffico tenga conto del genere e fornisca protezione per i diritti umani delle donne e contro i particolari maltrattamenti commessi contro di esse;
(h)	Fornire formazione per i diplomatici e i dipendenti del servizio estero sul traffico e gli abusi dei diritti umani commessi durante il traffico;
(i)	Creare centri di informazione sul lavoro per fornire informazioni pratiche aggiornate su tutti gli aspetti della migrazione della forza lavoro.